建立有利于全国统一大市场建设的财税制度规则，建议从明确财政补贴范围、规范并灵活应用税式支出政策等方面，破除妨碍统一市场和公平竞争的制度政策障碍。
建立有利于全国统一大市场建设的财税制度规则，建议从明确财政补贴范围、规范并灵活应用税式支出政策等方面，破除妨碍统一市场和公平竞争的制度政策障碍。同时，应深化财税体制改革，消除地方保护和市场分割的深层次堵点，扫清建设全国统一大市场的阻碍。
财政是国家治理的基础和重要支柱，财税制度规则是全国统一大市场制度规则的重要组成部分，贯穿市场准入和退出、要素流动、生产经营等诸多方面。深化财税体制改革，健全财税制度规则，优化财税政策，对于统一大市场建设意义重大。
财税制度规则与全国统一大市场建设之间关系密切
全国统一大市场是市场制度规则的全国统一，有效遏制地方保护和市场分割，生产、分配、流通、消费各环节循环畅通，商品要素资源在更大范围内畅通流动的超大规模市场，具有高效规范、公平竞争、充分开放的特点。公平竞争是建设高标准市场体系的内在要求和核心机制，没有公平竞争，难以形成真正的市场机制，无法形成真正意义上的统一大市场。因此，加快建设全国统一大市场，需要强调维护统一的公平竞争制度，健全公平竞争制度框架和政策实施机制。
财税制度规则对于促进市场公平竞争具有重要作用。现行《公平竞争审查制度实施细则》从市场准入和退出、商品和要素自由流动、生产经营成本、生产经营行为4个方面确立公平竞争的审查标准，这4个方面都会受到财税制度政策的影响。如区别对待的招商政策、附带条件的招标采购、偏向特定竞标者等，会造成市场准入门槛，制约统一大市场形成；区别对待或附加条件的财政补贴和优惠政策，会影响商品、服务的自由流动，进而影响劳动力等要素的自由流动；不同的税费水平乃至恶性竞争导致“政策洼地”出现，会形成不同区域的负担差异，影响企业生产经营。可见，财税制度规则与全国统一大市场建设之间关系密切。推进全国统一大市场建设，迫切需要深化财税体制改革，健全财税制度规则。
健全财税制度规则，促进全国统一大市场建设
财税制度背后体现重要的财税体制利益动机。建立有利于全国统一大市场建设的财税制度规则，应围绕公平竞争审查的要求，破除妨碍统一市场和公平竞争的制度政策障碍，同时，深化财税体制改革，消除妨碍市场统一的利益动机。
第一，从市场准入和退出、商品和要素自由流动、生产经营成本、生产经营行为4个方面，推动健全财税制度规则。
明确财政补贴范围。一方面，厘清财政奖励和补贴是否有法律、行政法规或国务院规定的依据；另一方面，将恶意竞争、“以邻为壑”的地方优惠政策纳入负面清单，将造成市场分割的政策工具移入禁止类目录，如通过违法违规给予奖励补贴等方式，限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务；对外地和进口商品、服务实行歧视性补贴；将在本地投资或者设立分支机构作为享受补贴等的必要条件，变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构等。惩戒违反公平竞争的行为，使各地方政府不得突破财政补贴范围进行补贴。
规范政府采购程序。不得以限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，设定其他不合理的条件，排斥或限制经营者参与政府采购活动，妨碍市场准入和退出等。
规范并灵活应用税式支出政策。税收优惠作为税式支出，属于财政支出政策范畴。应加强法定约束，建立更加规范的税式支出制度，必要时相关政策须经全国立法机关审查批准。同时，适当强化对税式支出政策的灵活运用，拓展政策空间，在加强预算环节审查和公平竞争例外事项审查的基础上，针对影响国家经济发展安全的战略性产业或行业，由国家层面统一实施税式支出政策，严禁地方政府对税式支出标准随意“提标扩围”。
及时清理妨碍全国统一大市场形成的财税制度规则。抓紧筛查清理设置不合理市场准入条件、直接将特许经营权授予特定经营者、给予特定经营者优惠政策，以及上位法依据不足，与对外开放政策不符，不适应不符合“放管服”等要求的政策文件，为财政新规实施奠定良好基础，为促进公平竞争和全国统一大市场建设创造良好环境。
第二，从根本上满足全国统一大市场可持续的建设要求，须通过新一轮财税体制改革，消除地方保护和市场分割的深层次堵点，扫清建设全国统一大市场的关键阻碍。
地方保护和市场分割的局面之所以形成，根本上是受到三方面体制因素的影响：
一是生产性税基的政府间收入分享，增强市场分割的动机。1994年分税制改革虽按税种划分中央与地方收入，但收入分享环节依然采取生产地原则，像增值税在生产环节征收，企业落地在哪里，税收就落在哪里，与最终承担税负的消费端关联不够；企业所得税也类似，落地在哪里，税收就落在哪里，这些都会增强地方“抢夺”企业的动机。在竞争政策偏弱、选择性产业政策主导的地方经济发展模式下，地方的收入分享比例持续走高，一定程度上增强地方政府市场分割的动机。
二是事权下移与属地化管理增加地方政府市场分割的手段。中央及省级政府职能实体化程度不足，对跨区域事权的承担不够，跨区域事权被分解为属地化管理责任，市场整合的手段也在一定程度上被“肢解”。
三是纵向转移支付与横向转移支付不能有效发挥整合市场的能力。目前转移支付模式未顺应发达地区辖区人口增长趋势，转移支付安排偏倚户籍人口，对常住人口的因素考虑得不够，与流动人口基本公共服务相关的转移支付与人口动态流动的匹配性不够，倒逼发达地区有意设置人口流入制度障碍，从而加深劳动力市场的分割程度，而横向转移支付对区域市场的整合效果还未有效展现。
消除地方保护和市场分割的体制机制障碍，建议从以下方面推进财税体制改革：
改变政府间财政收入分配规则，将收入分享依据从生产性税基转为消费性税基。弱化地方保护的财政体制动因，使地方收入分成比例和公共服务水平相挂钩，引导政府职能向提供优质公共服务转变。
进一步捋顺政府间事权与支出责任的关系。一方面，逐步推进产业政策事权上移，实现决策主体与执行主体的统一。把产业政策事权交由省以上政府，以实现更大规模、更广范围的资源动员，发挥功能性产业政策的规模效益和集聚效应。如有关部门通过完善新型基础设施建设、支持重大科技创新攻关计划、提供普惠性结构性税收优惠和信贷扶持等操作手段，适度分担经营主体技术研发成本，降低技术创新风险。同时，适当通过事权委托的方式，让地方政府提供辅助；另一方面，推进高层级政府部门职能实体化，完善高层级政府协调机制。发挥高层级政府权限高阶、信息全面等优势，推进部门职能实体化，由其直接承担协调区域司法纠纷、解决区域间成本收益不对称问题的职责，并由专职实体化部门推进统一大市场建设，避免上级“条条”部门决策、下级“块块”政府执行的权责不对称和激励不相容问题。
建立“钱随人走”“钱随事走”及横向财政协调机制、区际利益补偿机制。一方面，消除与户籍制度挂钩带来的基本公共服务区域间差异问题，把公共服务供给对象从户籍人口转到常住人口上，促进劳动力等生产要素跨区域流动，发挥转移支付制度对产业政策布局的引导作用；另一方面，选择当前地方政府间急需横向协调的事项，推动财政资金在地方政府间的再分配，建立有利于成本收益分配关系协调的机制，依托市场化方式建立不同地方政府间的合作基础。此外，建立地方政府税制协调与横向转移支付的互动机制，针对经营主体更加频繁的跨区域变更经营注册地，一个地方享受完优惠政策，就迁移到另一地方继续享受税收优惠政策，同一经营主体多地经营的情况，探索建立统一的税务登记和清缴体系，中央政府通过规则制定和居间汇算，以“过路财神”的方式做好横向转移支付的资金收集和再分配工作，促进区域间产业政策的协调。
（作者单位：中国财政科学研究院）
