作为新的组合式税费支持政策的“重头戏”，大规模留抵退税实施力度大、惠企效果好。
作为新的组合式税费支持政策的“重头戏”，大规模留抵退税实施力度大、惠企效果好。在确保更大规模、更大范围的留抵退税政策落稳落准的同时，应防范政策落实中可能出现的风险。
留抵退税考验征管水平
增值税以销项税额减去进项税额后的余额，作为最终应纳税额。当销项税额小于进项税额时，就会出现进项税额抵扣不完的现象。对当期未抵扣完的进项税额，通常有两种处理办法：一是及时退还企业。二是结转下期抵扣，俗称“留抵税额”，即留待企业下期形成销售额和销项税额时，再用于冲抵销项税额。当期未抵扣完的进项税额形成增量留抵税额；增量留抵税额长期累积，形成存量留抵税额；将留抵税额退还给企业，就叫留抵退税。留抵退税对税收征管水平提出了较高的要求，一旦操作不善，就可能引致骗税行为，使国家遭受税收损失。
长期以来，增值税在我国税收体系中占据重要地位，增值税收入高，且纳税人数量众多，管理难度较大。因此，过去受限于征管水平等因素，对于期末留抵税额，我国采用结转下期抵扣的制度安排。
近年来，我国留抵税额有不断增加的趋势。一是我国增值税由生产型转为消费型，纳税人购进的机器设备等固定资产纳入了抵扣范围，使得可抵扣进项税额有所增加。二是营改增后，服务业纳入增值税征收范围，服务业也可以开具增值税专用发票，使得制造业企业可抵扣进项税额有所增加。三是随着我国制造业转型升级，近年来高科技、重资产行业企业加大研发投入和设备更新升级，累积大量留抵税额。四是近期部分企业受新冠肺炎疫情等因素影响，经营困难，营收减少，在一定程度上增加了留抵税额的积累。
我国2018年后逐步试行增量留抵退税，对纳税人新增留抵税款，按照一定比例予以退税。不涉及存量主要出于两方面的考量：一是我国刚试行留抵退税，管理手段与制度仍有待完善；二是我国留抵税款额度巨大，一步到位的改革会对财政产生巨大压力。
今年《政府工作报告》提出大力改进留抵退税制度。改革由增量留抵退税扩大至存量留抵退税。这一是由于2018年以来我国已经逐步积累了大量关于增值税留抵退税的管理经验，二是因为经济下行压力进一步增大，急需宏观政策予以调控。
留抵退税的政策风险
2022年4月1日起实行的留抵退税，是我国首次尝试大范围的全额留抵退税，政策力度远超以往。全面落实这一政策安排的同时，要严密防范和严厉打击骗取增值税留抵退税违法行为。
防范少计销项税额行为。在留抵退税制度下，进项税额较多的企业可以通过申请期末留抵退税，将原先只能“趴”在账上的进项税额转化为真金白银。对不法分子来说，有更大的动机隐瞒销售收入，进行虚假申报。在各级税务部门公开的案例中，不乏这样的例子。
防范多计进项税额行为。在过去期末留抵税额结转下期抵扣的制度下，有留抵税额的企业增值税应纳税额为0，不能从多计进项税额的行为中获得即时的好处。有多计进项税额动机的往往是销项税额较多、进项税额不足的企业。但在留抵退税制度下，无论是销项税额较多、进项税额不足的企业，还是有留抵税额的企业，均有动机虚增进项税额。这是因为多计进项税额后，此前缴纳增值税的企业可以少缴增值税，而此前有留抵税额的企业也可以获得更多的退税。
防范设立“空壳企业”“发票工厂”虚开增值税发票的违法行为。在过去期末留抵税额结转下期抵扣的制度下，虚开增值税发票常常是为了骗取出口退税或少缴增值税。但在留抵退税制度下，虚开的增值税发票可以绕开复杂的出口退税业务，直接用于申请留抵退税，实施犯罪的技术门槛降低。
防范不法分子通过“改变”企业类型骗取留抵退税。今年4月1日起，符合条件的小微企业，制造业等6个行业企业可以适用新出台的留抵退税政策。7月1日起，批发零售、住宿餐饮等七大行业新纳入留抵退税范围。纳税人是否属于留抵退税的范围，取决于其增值税销售额的结构与规模。要防范不法分子通过将企业伪装成小微企业，或者制造业、批发零售业等行业的企业，骗取留抵退税资格。
留抵退税的风险防范
国务院常务会议指出，对偷税、骗税、骗补等行为坚决打击、严惩不贷。税务部门在确保规范、高效、快捷地为纳税人办理退税的同时，坚决防范和打击偷税骗税骗补等行为。
一方面，加快税务信息化建设。我国纳税人数量多，经济体量大，交易业务以及相关凭证数量庞大，必须借助信息化手段进行增值税风险管理。应进一步加强对留抵退税申请的审核，完善以“信用＋风险”为基础的新型动态精准监管机制和留抵退税风险防控体系，进一步完善部门间信息交换渠道，确保税务部门及时掌握纳税人涉税信息，为增值税风险监测预警系统提供有力的数据支撑，做到留抵退税管理跟得上、风险防得住。
另一方面，加大骗税惩处力度。建议对于有过逃税骗税记录的纳税人，按照更加严格的标准审核其各类申请。不断完善增值税失信人名单制度，推动社会共治，限制有关人员的部分经济行为。对于短期内有重复偷逃税行为的纳税人，加大惩处力度。
随着更多行业实施存量和增量留抵退税，打击骗取留抵退税形势更加严峻复杂，任务更为艰巨。税务部门还应注重防范区域性、行业性、系统性骗税风险，为政策落实落地保驾护航。
(作者单位：上海财经大学公共政策与治理研究院)
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