国家税务总局税收科学研究所、广东省税务局税收科学研究所课题组

　　党的十八大以来，我国持续实施减税降费政策，税制改革与征管体制改革取得关键性突破，税收治理体系和治理能力现代化水平明显提高。课题组立足2018年以来的全国两会政府工作报告，用8个“不变”和“变”总结减税降费的延续和发展。这些“不变”和“变”，折射出党和政府始终坚持以人民为中心的根本立场，始终把服务纳税人缴费人作为税收工作的根本出发点和落脚点。

　　减税降费作为积极财政政策的重要取向不变，变的是政策力度持续加大，政策措施更加科学、系统和精准

　　自2018年政府工作报告指出“我国率先大幅减税降费”后，“减税降费”成为此后数年政府工作报告中的高频关键词。2019年“实施更大规模的减税”“确保减税降费落实到位”，2020年“加大减税降费力度”，2021年“优化和落实减税政策”，2022年“减税降费力度只增不减”，反映了我国减税降费政策在制度安排上的连续性、稳定性和可持续性，是中国特色社会主义制度优势与治理效能在税收领域的集中体现。

　　梳理5年政府工作报告发现，贯彻落实减税降费政策的主要措施从2019年“普惠性减税与结构性减税并举”，到2020年“强化阶段性政策，与制度性安排相结合”，到2021年“继续执行制度性减税政策”“实施新的结构性减税举措”，再到2022年“实施新的组合式税费支持政策”“坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举”。2019年~2021年，每年新增减税降费分别超过2万亿元、超过2.5万亿元、约1.1万亿元。2022年预计退税减税规模约2.5万亿元。一系列大规模减税降费政策的出台，反映出我国减税降费政策“工具箱”措施多样、手段丰富、技术成熟，还意味着税务部门落实减税降费政策越来越精准、效果越来越好，充分发挥了税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

　　税费优惠政策惠企纾困的目的不变，变的是政策发力点因应时局而变，且注重与其他政策工具的配合

　　税费优惠政策重点围绕制造业、小微企业、小规模纳税人以及创新创业活动等行业和领域，扎实做好“六稳”“六保”工作，尤其在保居民就业、保基本民生、保市场主体方面，最大程度实现“纾困留青山，改革赢未来”。

　　梳理5年政府工作报告发现，惠企纾困税费政策的发力点因应时局而变，呈现出与其他政策工具密切配合的特点。具体而言：2018年~2019年，与深化增值税改革密切配合，确保主要行业税负明显降低，所有行业税负只减不增，同时重点降低制造业和小微企业、小规模纳税人税收负担。2020年，与财政补贴、减租降息、援企稳岗、金融支持等政策一道构成惠企纾困综合政策体系，其中税费优惠政策重点扶持中小微企业、个体工商户、小规模纳税人，以及公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等与基本民生密切相关的行业。2021年，税费优惠政策侧重制度性安排，包括延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限、提高小规模纳税人增值税起征点、对符合条件的小微企业和个体工商户再减半征收所得税等。2022年，税费优惠政策强调“组合式”“阶段性措施和制度性安排相结合”“减税与退税并举”，延续并扩大已有的制度性优惠政策；锚定增值税留抵退税制度，重点对小微企业以及制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业实行大规模退税。

　　推进新一轮财税体制改革的进程不变，变的是改革重点任务各有侧重，税收治理水平显著提高

　　2014年6月，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，确定了我国新一轮财税体制改革的路线图和时间表。十九大报告对这项改革作出进一步部署，推动财税体制改革进入一个新阶段。作为一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，新一轮财税体制改革的主要任务可概括为“一体两翼”，中央与地方财政关系改革为“一体”，预算制度改革和税收制度改革为“两翼”。

　　梳理5年政府工作报告发现，2018年的相关表述是“财税体制”，2019年、2021年和2022年是“财税金融体制”。这一表述变化的重大意义在于，将联系密切的“财税”和“金融”组合在一起，强调要建立现代财税金融体制，这是站在国家治理全局和宏观经济治理的高度上，统筹推进财税与金融体制改革；是立足新发展阶段对“财政是国家治理的基础和重要支柱”“发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”这一定位的全方位拓展和提升。

　　在具体的财税体制改革任务方面，2018年、2019年和2021年都强调“健全地方税体系”，2022年强调“完善税收征管制度”。近年来，我国税收法定原则落实、地方税体系建设和税收治理能力水平提升均取得显著成效：一是我国现行18个税种中已有12个税种完成立法，落实税收法定原则进展较快。二是提出适时调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，将部分条件成熟的中央税种作为地方收入，增强地方应对更大规模减税降费的能力。三是税务部门持续加强税收征管能力建设。2018年7月，中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，初步构建起优化高效统一的税费征管体系。2021年3月，中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，为“十四五”时期深化税收征管改革确立了总体规划、明确了实施路径。

　　税收服务高水平对外开放的决心不变，变的是发力点从调整优化关税政策转向重视自贸区、自贸港的特殊税制安排

　　梳理5年政府工作报告发现，税收服务高水平对外开放主要沿两条主线展开：一条主线是持续调整优化完善关税政策，以全面履行加入世界贸易组织（WTO）时作出的承诺以及对冲中美贸易摩擦的影响；另一条主线是更加重视自由贸易试验区、自由贸易港的作用。《2020年中国自由贸易试验区发展白皮书》显示，从2013年9月上海自贸区挂牌成立，到2019年底18个自贸区全面铺开，覆盖东西南北中的自贸区建设正推动我国扩大开放不断深入。2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，提出将海南自贸港打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户。其中，特殊税收制度是促进自贸区、自贸港高质量发展的一项重要基础性制度安排，也是服务我国高水平对外开放、助力建立开放型经济新体制的一项重要政策工具。

　　个人所得税制综合与分类相结合的改革方向不变，变的是新个人所得税制不断满足社会各界提出的更多诉求和期待

　　党的十八届三中全会提出，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。2019年1月1日起，新修订的个人所得税法及其实施条例实施。2020年3月1日~6月30日，上亿自然人纳税人首次办理了个人所得税综合所得年度汇算，标志着综合与分类相结合的个人所得税制基本建立。2021年12月，中国国际税收研究会课题组发布《中国个人所得税年度汇算的国际比较研究》报告认为，2019年、2020年两次年度汇算的成功实施，是中国个人所得税制改革特别是自然人税收征管改革进程中的一个重要里程碑，在综合所得预缴制度、退税机制设计、电子申报率、申报表项目预填服务和退税时间5个方面彰显国际比较优势。

　　2022年政府工作报告指出，“完善三孩生育政策配套措施，将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除”，这既是下一阶段完善新个人所得税制、健全现代税收制度的重要步骤，亦是倾听民意、尊重民意、吸纳民意，满足人民群众对美好生活需要的重要税收举措，切实提高最广大人民群众的获得感。

　　税收激励“大众创业、万众创新”的导向不变，变的是研发费用加计扣除比例不断提高，市场主体的获得感更强

　　截至目前，我国针对“双创”的主要环节和关键领域陆续推出了100多项税费优惠政策措施，助推“双创”持续向更大范围、更高层次和更深程度迈进。以小规模纳税人为例，2019年，小规模纳税人增值税起征点从月销售额3万元提高到10万元；2021年，进一步提高到月销售额15万元，并对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不超过100万元的部分，再减半征收所得税；2022年，对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税，增值税方面，对增值税小规模纳税人免征增值税，优先安排对小微企业的存量留抵税额于今年6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还。

　　5年来，税收优惠机制激励“双创”最为突出的表现是企业研发费用加计扣除比例不断提高。2018年，研发费用加计扣除比例由50%提高到75%的政策扩大至所有企业；2021年，将制造业企业研发费用加计扣除比例由75%提高到100%，允许企业提前享受前三季度研发费用加计扣除优惠，同时优化简化研发支出辅助账样式，调整优化计算方法。数据显示，2021年企业提前享受研发费用加计扣除政策减免税额达3333亿元，同期全社会研究与试验发展（R&D）经费投入达27864亿元，同比增长14.2%，延续了“十三五”时期以来两位数的增长态势。2022年政府工作报告继续提出，将科技型中小企业加计扣除比例从75%提高到100%，进一步扩大了优惠政策的适用范围。

　　推动建立健全绿色税制体系的步伐不变，变的是从优化相关税种税制到更加强调实现碳达峰碳中和目标

　　充分发挥税收职能作用，构建绿色税制体系，是税务部门助力生态文明建设和实现美丽中国目标的重要举措。“十三五”时期以来，我国通过全面推行资源税从价计征改革、扩大水资源税改革试点、实施环境保护税法、深化消费税改革以及出台鼓励节能环保税收优惠政策等一系列举措，已初步建立起激励性政策与约束性政策相配合，多税种多环节协调发挥作用的绿色税制体系。伴随2021年政府工作报告首次写入碳达峰碳中和以及《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等重要文件的陆续出台，强调建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，积极发挥绿色税收作用。2022年政府工作报告进一步提出“有序推进碳达峰碳中和工作”“落实碳达峰行动方案”，今后绿色税制体系建设不仅要持续优化相关税种税制，还应匹配碳达峰碳中和任务要求，积极助力实现“双碳”目标。

　　完善现代税收制度的改革进程不变，变的是推动共同富裕成为当前和今后一段时期完善现代税收制度的目标之一

　　完善现代税收制度事关国家治理体系和治理能力现代化，而共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。这意味着，完善现代税收制度与扎实推动共同富裕密切关联。一方面，完善现代税收制度服从和服务共同富裕这一目标。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》关于完善现代税收制度“健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革”的表述，税收作为国家宏观调控的重要手段，应充分发挥税收在收入取得、消费支出、财富积累和社会公益环节的应有作用，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性。另一方面，扎实推动共同富裕各项部署安排也离不开税收治理。习近平总书记在《扎实推动共同富裕》一文中指出，通过“提高发展的平衡性、协调性、包容性”“着力扩大中等收入群体规模”“促进基本公共服务均等化”“加强对高收入的规范和调节”，妥善处理在高质量发展过程中推动共同富裕的各项重要关系。理论和实践都表明，税收是处理好上述各项关系的一项重要基础性制度安排，也是在推动共同富裕过程中不断彰显中国特色社会主义制度优势与治理效能的重要领域。

　　课题组组长：李本贵 蒋余良

　　课题组成员：陈文东 梁若莲 魏升民 陈雏音