发票是经济活动的“数字身份证”，也是税收征管的“神经末梢”。在经济社会数字化转型加速推进的背景下，发票管理既是落实税费征管“强基工程”的重要抓手，也是基层税务机关必须直面应对的现实课题。
发票是经济活动的“数字身份证”，也是税收征管的“神经末梢”。在经济社会数字化转型加速推进的背景下，发票管理既是落实税费征管“强基工程”的重要抓手，也是基层税务机关必须直面应对的现实课题。近年来，国家税务总局临沂市税务局在发票管理实践中遇到了一系列新情况、新挑战，也在探索破题中积累了一些实践经验。
“五类虚开”折射监管新挑战
从近年来的基层征管实践看，虚开发票行为呈现出手段隐蔽化、主体专业化、区域分散化的新特征，给一线监管带来挑战。
政策套利型虚开。部分企业瞄准出口退税、小规模纳税人免税、地方性税收优惠等，通过虚构业务骗享政策红利。这类行为“形式合规、实质虚假”，仅凭常规核查手段难以发现。
链条寄生型虚开。这类虚开向农产品领域集中。例如有的面粉厂通过中间商收购小麦，却以自行开具的收购发票列支成本，交易对象与开票方明显不一致。有的农业合作社虚构收购业务、虚增进项税额，形成上游虚开、下游骗抵的完整链条。
平台辐射型虚开。有的企业“一地注册、全国辐射”，通过大额环开、资金空转掩盖虚开本质。
真假混开型虚开。有的企业借部分真实业务做幌子，通过低值高报、虚增数量等方式“暗度陈仓”。这种“真假混开”更具隐蔽性，仅凭交易单据难以察觉。
中介助推型虚开。少数不法涉税中介利用信息优势和专业便利，诱导或直接操控企业虚开。例如某会计师事务所为67家农业合作社代理记账，集中为下游企业虚开农产品发票，形成“中介策划—企业配合—链条获利”的灰色产业链，对税收秩序的破坏远超个案层面。
制约管理效能提升的深层症结
笔者认为，上述五类虚开问题，表象是手法翻新，但也在一定程度上反映了管理短板。透过现象看本质，当前发票管理面临几个深层症结。
税务机关掌握发票流数据，但物流、资金流、能耗等第三方数据分散在不同部门，尚未实现充分利用。一个企业是否真有货物进出、真在生产运转，单靠发票数据难以完整画像。跨区域虚开案件中，信息壁垒更是放大了取证难度。
虚开行为跨区域、跨行业、跨平台的特征日益明显，但税务与公安、银行、市场监管等部门之间的协作机制，在信息共享、线索移交、联合执法等环节仍有堵点。“单兵作战”的管理模式，难以应对“集团化作案”的新态势。
虚开手法加速迭代，部分一线检查人员在数据分析、资金穿透、电子取证等方面的专业能力存在短板。面对“真假混开”“平台环开”等新型手法，常规核查手段往往力不从心，“查不清、打不透”的问题在一定程度上制约了管理效果。
数字化重塑发票管理格局
面对发票管理中的突出问题，临沂市税务局坚持“防、管、治”一体推进，以数字化转型为契机，在制度、技术、协同三个维度进行探索。
在制度层面，织密规范管理“防护网”。连续3年开展“规范管理年”活动，重点从发票日常基础管理入手，源头防范发票风险。建立完善数据支持保障、税源日常排查、发票风险处置三项机制，为基层税源管理单位日常发票管理提供制度支撑。同步优化风险分析应对团队协作制度，明确数据权限与责任分工，市局抓宏观数据分析，县局抓微观风险剖析与排查处置，释放税务大数据效能。融合“严管+服务”理念，既以刚性制度强化风控核查，又配套容错辅导等柔性措施，构建“制度管根本、流程提效能、震慑促规范”的管理格局。
在技术层面，用好数字赋能“撒手锏”。重点在三个技术应用方向取得突破：构建“全量覆盖、实时监测”的发票风险指标库，对分地区、分行业、分票种的异常开票行为实现自动预警；推广“投入产出线性回归测算”“发票对开环开”等模型，深度挖掘发票数据潜能，有效破解“真假混开”“平台过票虚开”等隐蔽性难题；开发“中介关联分析”功能，对代理记账机构、涉税服务企业服务的纳税人进行标签化管理，对集中虚开的中介机构实施连带监管，让技术为监管精准赋能。
在协同层面，下好综合治税“一盘棋”。打破“单兵作战”模式，推动跨区域、跨部门联动共治。推动跨区域协作，建立发票风险信息共享机制，对跨区域环开、团伙虚开等案件实行联合研判、联合检查；深化税银企联动，与银行共享企业资金流水数据，对资金回流、空壳账户等可疑交易提前介入核查；强化行刑衔接，与公安经侦部门建立线索快速移交、证据联合固定机制。
加强数据运用，筑牢长效防护网
加快数据共享，打通信息孤岛。建议进一步推动建立制度化、常态化的数据共享机制，打破部门壁垒、打通信息孤岛，让数据在安全合规的前提下“流得动、联得上、用得好”，为基层税务机关开展数据交叉验证提供制度化通道。
充实基层力量，提升一线识别能力。当前虚开手段不断迭代，对一线检查人员的专业能力提出更高要求。建议加大稽查、风控条线的业务培训力度，推广典型案例教学和情景模拟演练，同时充实基层数据分析岗位力量，让专业的人干专业的事，夯实发票管理的“最后一公里”。
（作者系国家税务总局临沂市税务局党委书记、局长）
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