从1994年到2024年，我国分税制改革走过了30年。分税制在正确处理中央与地方之间的财政关系，合理调节地区之间财力分配以及促进国家财政收入合理增长等方面起到了重要作用。
从1994年到2024年，我国分税制改革走过了30年。分税制在正确处理中央与地方之间的财政关系，合理调节地区之间财力分配以及促进国家财政收入合理增长等方面起到了重要作用。回顾30年来的改革历程，对谋划我国新一轮财税改革具有重要意义。
30年改革成效显著
依据改革主题，笔者把1994年以来的改革大致划分为4个阶段：
第一阶段（1994—2002年），主题是提高“两个比重”。改革开放之前，我国财政体制的基本特征是高度集中、统收统支的管理模式。为了解决统收统支体制激励不足的弊端，改革开放初期，我国实行财政包干体制。这种体制的做法主要是包死基数，超收多留，导致中央财政陷入严重危机。为了解决这一问题，1993年12月15日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，于1994年1月1日起正式施行。自此，我国财政管理体制开始进入具有里程碑意义的分税制运行轨道。
为顺应当时的国情，1994年的分税制改革增强了中央财政财力，改变了中央和地方的财力对比关系，提高了“两个比重”，其中，财政收入占GDP的比重由12.6%提高到2012年的22.57%；中央财政收入占全部财政收入的比重由1993年的22.0%增长到1994年的55.7%。总之，分税制改革调动了中央和地方的积极性，强化了中央的宏观调控能力，为建立社会主义市场经济体制奠定了重要基础。
第二阶段（2002—2012年），主题是实施所得税收入分享改革。1994年分税制改革后，地方政府普遍通过税收共享的办法来解决地方政府财力问题，这使得地方财政收入体制呈现税收“弹性分成”特点。由于地区发展的不平衡，地区间财力差距不断扩大，从2002年1月1日起，我国打破按隶属关系和税目划分所得税收入的规则，实施所得税收入分享改革，把企业所得税和个人所得税变成共享税。2003年国务院发布《关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》，明确对2002年的所得税增量，中央和地方各分享50%；对2003年以后的增量，中央分享60%、地方分享40%，中央增收的收入主要用于对中西部地区的一般性转移支付。为促进区域经济协调发展，从2004年起，中央与地方所得税收入分享比例继续按中央分享60%、地方分享40%执行。这一阶段的改革，规范了中央与地方政府之间的分配关系，中央增加了对地方的一般性转移支付，地区间财力差距扩大的趋势有所减缓，初步达到了改革预期目标。
第三阶段（2012—2022年），主题是健全公共财政体制框架。针对省级与市县间共同事权划分不规范、不清晰，省级政府向市县层层转移财政支出责任等现象，2012年，党的十八大报告指出，要加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。
2013年，党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，这是从新的高度强调财税体制改革事关国家发展全局。按照党的十八届三中全会关于“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”的要求，同时考虑到税制改革未完全到位，推进中央与地方事权和支出责任划分改革尚需一个过程，2016年，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，制定了全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分的过渡方案。同年，制定了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，明确中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%，中央上划收入通过税收返还方式给地方，用于加大对中西部地区的支持力度。2017年，党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。为了推动经济的高质量发展，这一时期改革的着力点在于构建新时代公共财政体制框架，即建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理；深化税收制度改革，健全地方税体系。
第四阶段（2022年至今），主题是谋划新一轮分税制财税体制改革。新冠疫情给我国经济带来了较大影响，疫后经济恢复的一项重要工作就是稳预期，而稳预期离不开宏观政策的支持和支撑。在此背景下，为持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，谋划新一轮财税体制改革就被提上了日程。2023年的中央经济工作会议提出“谋划新一轮财税体制改革”。2024年的《政府工作报告》再次提出“要谋划新一轮财税体制改革”。新征程上，推动高质量发展、全面推进中国式现代化建设，必须在更高要求和更高标准上谋划新一轮财税体制改革。
新一轮改革的着力点
回看30年，分税制改革及后续的一系列改革正当其时、成效显著，但是随着经济社会的不断发展，我们在迎来新机遇的同时，也迎来了新挑战。
新一轮财税体制改革的方向和着力点，应首先致力于巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。考量新一轮财税体制改革成效，应有两个角度：一是看是否有助于提升国家治理的效能；二是看是否对接高质量发展，这是新一轮改革方案设计的关键。
首先，构建财力、财权和事权相匹配的现代化财税体制。事权与财权相结合、以事权为基础划分各级政府的收支范围以及管理权限，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。新一轮财税体制改革应遵循“财权、财力与事权相匹配”原则。一是对政府间财政关系进行顶层设计。充分考虑从上到下的财政能力，理顺政府间财政关系，建立有效的协调机制和完善的制度来统筹财力支撑能力。二是科学划分政府间的共同财政事权。规范政府间的共同事权，有利于优化资源配置，减轻地方政府负担，提升政府治理效能。三是健全省以下财政体制，增强基层政府公共服务的保障能力。实行财政层级扁平化管理，形成中央、省、市县三级架构，引导地方政府职能转变，促进经济高质量发展。
其次，进一步优化税制结构。在未来税制改革的谋划中，一定要结合高质量发展的需要优化税制结构，在中国式现代化进程中统筹推进。党的十八届三中全会提出“逐步提高直接税比重”，“十四五”规划重申“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重”的目标任务，因此，有效降低企业税负水平，从根本上规范政府和企业之间的财税分配关系，成为未来税制改革的必然选择。其着力点是在保持宏观税负水平基本稳定的前提下，降低来自间接税收入的比重，相应提高来自直接税的收入比重，为提升企业活力和扩大企业投资提供财政政策空间。
再次，构建更加完善的地方税体系。地方政府承担着提供区域性公共产品的重要职责，地方税体系的构建直接影响着地方政府效率，在地方经济社会发展中发挥着极其重要的作用。谋划新一轮财税体制改革，应在保证中央统一立法和加强监管的前提下，适当下放部分税收征收和调节的权力，赋予地方一定的税权。通过健全地方税体系，让地方政府形成关于经济发展和财政收支的确定性预期，有能力根据本地经济情况挖掘税收潜力，确保地方财政拥有能够取得稳定收入的主体税种和相对稳定的收入来源。
最后，建立现代预算管理制度。在1994年的分税制改革中，我国已初步形成了具有中国特色的多级预算体制。分级预算体制的特征在于规范化和法制化。建立现代预算管理制度是新一轮财税体制改革的方向之一，改革重点集中在健全预算公开机制、完善预决算编制、健全预算绩效管理、绩效评估和支出责任制度以及健全财政风险预警机制等方面。此外，根据新变化、新情况，进一步健全中央对地方的转移支付制度，优化一般性转移支付的结构，适度降低税收返还比重，提高均衡性转移支付比重，建立稳定的转移支付长效机制；健全转移支付资金使用的过程监督和效果评价机制；加强对口支援、生态补偿等地区间横向转移支付制度。
〔作者系中南财经政法大学财税学院教授。本文系湖北省教改课题“中国优秀传统财税文化教育的研究与实践”（项目编号 2022153）的阶段性成果〕
