今年预算中，教育、卫生、社保和住房保障四大民生领域的财政支出占比是近年来最高的，代表了未来财政支出结构优化的方向。
今年预算中，教育、卫生、社保和住房保障四大民生领域的财政支出占比是近年来最高的，代表了未来财政支出结构优化的方向。
今年全国两会期间，受国务院委托，财政部提请十四届全国人大四次会议审查《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》。通读这份报告，笔者认为其中有三方面突出看点：
财政支出更加向民生领域倾斜。今年政府工作报告在财政政策方面提出要“更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面”。根据这一部署，今年国家在教育、卫生、社保和住房保障四大民生领域安排的财政支出超过12.4万亿元，通过计算可知，增速约达5%，超过4.4%的总支出增速，也超过2020年以来四大民生支出的年均增速；今年预算中四大民生支出占总支出的比重超过41%，占比是近年来最高的。这种支出结构的调整，一定程度上代表了未来财政支出结构优化的方向，也是完成“十五五”期间突出推进全体人民共同富裕重大战略任务的必要保障。
新增总体债务规模适度。今年一般公共预算的赤字率仍保持在4%左右，赤字规模为5.89万亿元，比去年多2300亿元，而超长期特别国债和地方政府专项债的规模仍维持在去年的水平，分别为1.3万亿元和4.4万亿元。如果再考虑支持国有大型商业银行补充资本发行的特别国债，今年新增政府债务总规模达到11.89万亿元，比去年多增300亿元，一方面创下历史新高，另一方面增长比较温和。贯彻党的二十届四中全会“增强财政可持续性”的部署要求，需要控制政府的债务规模。从理论上说，政府增加债务规模的硬约束主要来自利息支付，因为利息作为发债成本需列入当年的财政预算，如果利息支出规模过大，就会挤占其他财政开支，从而影响各项政府职能的发挥。2025年，我国一般公共预算利息支出仅占总支出的4.7%，一方面比日本政府预算的9%和美国联邦预算的15%都要低很多，另一方面近年来我国财政利息支出的增速较快。例如，笔者依据财政部公开数据计算所得，2025年全国一般公共预算利息支出的增速为4.8%，远高于预算总支出1%的增速；2020年—2025年，全国一般公共预算利息支出的年均增速为6.6%，而同期预算总支出和预算收入的年均增速分别为3.2%和3.4%。其中地方政府专项债的利息支出近年来增长更快，2020年—2024年年均增速超过22%。鉴于这种情况，笔者认为，今后一个时期有必要适度控制新增债务的规模，给更加积极的财政政策留有空间，从而增强财政可持续性。
财政新增赤字体现在中央财政层面，地方财政的赤字规模不变。今年一般公共预算的赤字增加2300亿元，全部反映在中央财政的账上，由增发国债弥补，地方财政的赤字与去年持平，仍为8000亿元。因为目前地方财政承担了全国大约85%的支出责任，所以地方财政的资金压力也最大，但今年没有增加地方财政的赤字，主要原因是前些年地方财政赤字的规模过大（例如，2019年和2020年地方财政赤字分别高达9300亿元和9800亿元），导致地方债务规模和利息支出增速过快，2020年至2024年，地方一般公共预算利息支出年均增长5.5%，而同期总支出年均增长3.7%，利息支出的年均增速高出总支出1.8个百分点。今年中央财政增加赤字，由国债来弥补，这部分利息也将由中央财政来承担，有助于减轻地方财政负担。另外，今年中央财政增加2300亿元赤字，几乎全部用于增加对地方的转移支付。根据今年的预算安排可知，中央对地方转移支付增加2225亿元，增速为2.2%，超过去年转移支付1.6%的实际增速，这对缓解地方财政困难也将起到一定的积极作用。
（作者系中国人民大学财税研究所首席教授）
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