部分出口企业因上游供货企业触发税务“函调”机制，且收到“异常”复函，被税务机关认定出口业务不适用退(免)税政策，进而被要求视同内销补缴增值税及其附加税费。
编者按：出口退税是国家为鼓励出口、提升本国产品国际竞争力而实施的一项重要税收优惠政策。然而，在实际操作中，部分出口企业因上游供货企业触发税务“函调”机制，且收到“异常”复函，被税务机关认定出口业务不适用退(免)税政策，进而被要求视同内销补缴增值税及其附加税费。本文旨在通过案例分析，深入剖析函调机制的不同结果及其风险差异，并为出口企业提供应对策略，以维护自身合法权益。
一、案例引入：一纸函调异常通知，企业面临补税困境
2025年9月28日，某出口企业收到主管税务机关送达的《税务事项通知书》，通知指出，该企业部分出口货物被认定为不适用出口退(免)税政策，要求其在收到文书之日起10日内申报并补缴增值税及附加税费，并告知逾期未完成将按《中华人民共和国税收征收管理法》有关规定处理。
经核实，此次处理的起因是税务机关向上游供货企业某家具有限公司发函调查，回函结果为“存在不予退(免)税发票”，不予退免税的情形为：(一)本次调查的增值税专用发票为虚开或伪造；(八)供货企业销售的自产货物，其生产设备、工具不能生产该种货物。依据为《国家税务总局关于<出口货物劳务增值税和消费税管理办法>有关问题的公告》(国家税务总局公告2013年第12号)第五条第九项。
依据该公告，出口企业主管税务机关发现供货企业销售的自产货物，其生产设备、工具等不能生产该种货物的，该笔出口货物不能享受退(免)税政策，应适用增值税征税政策。基于此，税务机关要求该企业补缴税款。
这一案例反映了当前出口退税监管中，因上游供应链环节出现问题，风险向下游外贸企业传导的情形。上游的“问题发票”或关于上游生产能力的负面结论，可能使合规经营的外贸企业面临补税甚至其他法律责任。
二、函调回函的不同结果将导致风险差异
在出口退税审核中，“函调”是税务机关对存在疑点的出口业务，向上游生产企业所在地主管税务机关发函，核查货物生产、交易及运输真实性的一项重要监管机制。根据《全国税务机关出口退(免)税管理工作规范(2.0版)》(税总发〔2018〕48号)，复函地税务机关核查后可能作出以下四类复函，并对应不同处理结果：
(1)业务正常的，复函“正常业务”。退税地税务机关收到正常业务复函的，综合其他核查情况，可以按照规定办理出口退(免)税。
(2)复函地税务机关难以在60日内办理完成核查，复函“经核查尚未处理完毕”。退税地税务机关暂不办理出口退(免)税，待复函地税务机关再次复函后，视复函情况处理。
(3)业务存在涉税违法犯罪的，复函“存在不予退(免)税的情形”的。退税地退税机关对复函所涉及的出口业务，未办理退(免)税的不得办理；已办理退(免)税的，参照本规范第五十五条的要求追回已退(免)税款；属于按照规定适用增值税征税政策的，应视同内销征税；属于涉嫌骗税的，依法追究行政、刑事责任。
(4)业务存在涉税违法犯罪疑点的，复函“暂缓办理退(免)税”。退税地税务机关暂不办理出口退(免)税。已办理的，可按照所涉及的退税额对该企业其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退(免)税，无其他应退税款或应退税款小于所涉及退税额的，可由出口企业提供差额部分的担保。待核实排除相应疑点后，方可办理退(免)税或解除担保。发现确有涉税违法犯罪的，依法处理。
实践中，若上游生产企业出现不配合调查、注销、走逃失联等情况，可能导致外贸企业被长期暂缓甚至无法获得退税。更严重的是，若函调中发现生产企业涉嫌虚开增值税发票等违法行为，相关行政及刑事风险将直接传导至外贸企业。此时，退税机关除暂缓或不予退税外，还可能将线索移送稽查部门立案查处，进而引发行政处罚乃至刑事追究。
三、出口函调风险的应对策略
面对税务机关的出口退税函调，企业需从事实、法律与原则三个层面构建应对策略，以有效化解风险、维护合法权益。
1.在事实认定方面：确保业务真实性与单证一致性
在与税务机关的沟通中，企业应主动向税务机关陈述各环节业务开展的具体流程，解释相关业务的背景、目的和合理性。例如，对于一些特殊贸易方式或复杂的业务模式，企业需要向税务机关详细说明其操作方式和商业逻辑，帮助税务机关理解企业的业务实质，从而减少因误解或信息不对称而引发的函调风险。
一方面，企业应以报关单为单位，全面核查所有环节的单据资料，确保其完整性和真实性。这包括但不限于合同、发票、装箱单、提单、出口报关单、出口退税申报表等相关单证，确保单证之间的信息一致，如货物名称、数量、金额、规格等，避免因单证信息不一致而导致的函调风险。
另一方面，企业应根据业务开展流程，将案涉证据资料逐票梳理。这意味着企业需要详细记录每一笔出口业务的整个流程，包括采购、生产、销售、运输、报关、退税等各个环节，通过将证据资料与业务流程相对应，企业能够清晰地展示每一笔业务的真实情况，为税务机关提供充分的事实依据。
2.在法律适用方面：坚持“有利于纳税人”与“无罪推定”原则
税务机关不能仅凭内部函调文件认定构成骗税。出口退税中的税务函调复函，虽然可能给出了“发票系虚开”之类的“结论”，但这只是提供一种线索，退税机关不能仅依据复函定性接受虚开、构成骗取出口退税。
申请出口退税的基础和条件，主要是有真实货物出口。退税机关在经过审核之后，没有证据推翻企业申报提供的资料，就应当基于有利于纳税人的原则，认定企业申报的资料完整、真实，应当予以出口退税。实际上，复函机关限于复函时间紧、生产企业核查困难，以及避免国家税款流失、规避责任的考虑，通常会过分严格把控复函的回复，但这不利于对纳税人的权利保护，也有违纳税人的诚实推定原则。
3.根据信赖利益保护原则：应对“重复函调”与结论反复
行政相对人对于行政机关既定的行政行为产生了信赖，而采取了相应的行为，嗣后行政机关撤销或者变更该行政行为，给相对人造成损失的，应当进行补偿。信赖利益保护原则主要是针对“重复函调”的情形。纳税人在接到退税机关的许可之后，有充分理由信赖退税机关的核实、调查取证行为是充分的，相信自己的退税行为符合出口退(免)税的规定。如果复函机关第一次经过核查，回复了“正常业务”的函，嗣后又回复“存在不予退(免)税的情形”的函，违反了信赖利益保护原则。
结语
面对因函调异常引发的“视同内销”风险，出口企业可从事实梳理、法律抗辩、信赖利益主张三个方面应对。通过夯实事实基础，确保业务真实性与单证一致性；通过法律抗辩，坚持有利于纳税人原则；通过主张信赖利益保护，对抗行政行为随意性。同时，企业应加强供应链风险管理，审慎选择交易伙伴，从源头降低函调风险发生概率。
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