2021年第二季度宏观经济与财政政策分析报告

　　2021年上半年，全球经济增长迎来复苏曙光，同时呈现明显不均衡特征。中国经济则保持了快速增长势头，就业形势基本平稳，对外贸易快速增长，高质量发展取得新成效；与生产端快速恢复相比，消费端复苏较慢，居民预防性储蓄现象凸显。展望下半年，我国生产和需求、内需和外需、上游企业和下游企业发展将更加均衡，中国经济增速将逐渐回归潜在增长区间，全年可以实现6%以上的经济增长目标。

　　上半年中国经济稳中向好

　　上半年中国经济呈现稳中加固、稳中向好态势。国家统计局数据显示，2021年上半年我国国内生产总值532167亿元，按可比价格计算同比增长12.7%，比一季度回落5.6个百分点；分季度看，2021年一季度同比增长18.3%，两年平均增长5.0%；二季度增长7.9%，两年平均增长5.5%。

　　第一，从供给侧看，经济呈加速复苏态势。上半年，工业增加值已恢复至疫情前的增速水平。2021年6月，规模以上工业增加值同比实际增长8.3%，比2019年同期增长13.5%，两年平均增长6.5%；从上半年整体来看，规模以上工业增加值同比增长15.9%，两年平均增长7.0%，高于疫情前6%左右的水平。制造业复苏主要是因为中上游价格上涨带来的盈利效应以及外需复苏带来的中下游制造业增长效应，同时，房地产和建筑业繁荣也对建材等制造业产品形成了持续需求，支持了制造业快速增长。

　　第二，从投资需求来看，投资保持了较快增速，但结构出现分化。上半年，全国固定资产投资同比增长12.6%，首先，房地产投资呈回落趋势。2021年房地产投资相比2019年保持稳健，但二季度房地产活动同比增速出现下降。其次，基建投资跌幅收窄。二季度固定资产投资同比增速有所下滑，但跌幅收窄。究其原因，受制于基建投资的高基数效应，以及公共财政空间收紧、专项债分流作用、优质项目缺乏等因素，基建投资增速回升幅度有限。三是制造业投资呈提速趋势。上半年，制造业投资增长明显，对固定资产投资形成明显支撑。制造业投资增速迅猛得益于国内经济形势稳定带来的企业所面临的不确定性下降、企业营收好转，加之国内货币政策形成的较为宽松的信贷环境以及全球经济复苏带来的外部订单增长稳健等因素。

　　第三，消费需求增长相对滞后。上半年，随着国民经济稳定恢复，消费市场持续复苏，但复苏节奏相对滞后。从社会消费品零售总额来看，2021年6月同比增长12.1%，增速比5月份回落0.3个百分点；同时，社会消费品零售和居民消费较2019年同期增幅仍低于居民收入增幅，表明储蓄率仍然偏高、尚未降低到疫情前水平。消费复苏放缓主要因为经济复苏更多呈现供给端复苏特征，居民收入增速慢于产出增速，居民预防性储蓄倾向明显。

　　第四，CPI、PPI增速双双回落，但PPI与CPI剪刀差较大。受食品通胀回落和非食品通胀放缓的影响，CPI同比增速出现今年的首次回落。2021年6月，CPI同比增速由前期的1.3%回落至1.1%，从环比来看，6月CPI环比增速为-0.4%，降幅较前期扩大0.2个百分点。同时，受石油、铁矿石、铜矿石等大宗商品价格的变动幅度减弱影响，PPI同比增幅回落，从前期的9.0%降至6月的8.8%。受此影响，CPI与PPI剪刀差的趋势放缓，但仍保持较大差距。6月，PPI与CPI的同比增速之差维持7.7个百分点。随着基数效应逐渐减弱，大宗商品价格增速放缓，PPI上行将有所转变，CPI与PPI剪刀差的趋势将有所缓解。

　　财政收入加速恢复 支出节奏有所放缓

　　上半年，全国一般公共预算收入117116亿元，同比增长21.8%，比2019年同期增长8.6%，财政收入较快增长是我国经济恢复的结果。在财政支出方面，全国一般公共预算支出121676亿元，同比增长4.5%，重点领域支出得到有力保障，财政资金使用效率明显提升。

　　第一，公共财政收入增速加速恢复。上半年，全国一般公共财政收入同比增长21.8%，考虑到2020年疫情的影响，以2019年为基期两年平均的公共财政收入增速为4.2%，高于2019年公共财政收入0.4个百分点，公共财政收入增速已高于疫情前水平。但相对来看，全国一般公共预算收入增速仍低于GDP增速，一方面是因为2020年疫情期间财政收入下滑较快，另一方面也表明各类减税降费政策取得实效。

　　第二，税收收入增长明显，印花税、企业所得税贡献显著。上半年财政收入增长主要由税收收入增速贡献，相比之下，非税收入呈减速趋势，这意味着随着中国经济的加速复苏，税收收入下行压力扭转，同时财政收入逐渐降低了对非税收入的依赖性。分税种来看，上半年税收收入的增长主要由股票印花税和房地产税、企业所得税和进出口关税贡献，消费税和国内增值税增速相对滞后。

　　受经济复苏预期和证券市场热度影响，上半年证券交易印花税同比增长61.0%，就两年平均增速而言，增速也高达36.7%，高出其他税种增速。类似地，今年以来房地产市场行情上涨，受此影响，上半年房地产交易相关税收增长迅速，其中土地增值税、房产税（房地产交易的契税、个税、营业税和印花税）两年平均增速分别达到9.3%和4.1%。今年初以来，制造业投资和工业企业利润保持快速增长，受此影响，企业所得税增速也明显提高，两年平均增速达4.5%，较2021年1-5月增速提高1.6%。由于中国经济在疫情中率先复苏，我国出口快速增长，其中进口环节税收和关税均保持稳定，两年平均增速分别为3.6%和3.2%。

　　第三，财政支出增速放缓，财政赤字明显下降。相比2020年疫情后财政支出明显增长的逆周期特征，2021年上半年财政支出节奏逐渐缓和，财政支出更加侧重于保障重点领域支出，财政资金使用效率明显提升。

　　上半年，全国一般公共财政支出增长4.5%，以两年平均增速来衡量，财政支出增速为-0.8个百分点，是年内首次出现负增长。就中央和地方财政支出来看，中央和地方一般公共预算本级支出同比分别增长-6.9和6.4个百分点，若以两年平均增速计算，中央和地方一般公共预算本级支出同比分别增长-5.1%和-0.1%。其中地方一般公共预算支出是今年以来首次出现负增长。鉴于今年以来中央严格落实过紧日子的要求，中央和地方公共财政支出节奏都更为缓和，预计下半年财政支出的增速将进一步放缓。

　　受财政收入增速保持较快增长和财政支出节奏放缓影响，财政赤字出现明显改善。从财政收入情况来看，上半年公共财政收入完成进度为59.3%，而公共财政支出完成进度为48.6%，公共财政实际赤字4560亿元，仅为2020年同期水平的22.5%，财政赤字明显下降。鉴于下半年财政支出增速进一步缓和，预计全年财政赤字率也将有所下降。

　　未来中国经济形势分析与预测

　　下半年，我国工业生产动力不减，服务业复苏步伐加快，投资总体稳步向好，消费意愿持续提高，大宗商品价格高位趋稳并回落，我国生产和需求、内需和外需、上游企业和下游企业发展将更加均衡。受此影响，我国经济增速将逐渐回归潜在增长区间，全年可以实现6%以上的经济增长目标。

　　第一，生产端复苏机遇与挑战并存。一方面，海外疫情进一步得到控制，同时考虑到2021年是“十四五”规划开局之年，一批重大投资项目上马建设，工业增长动力增强，预计生产端将加速复苏。另一方面，芯片问题制约了部分制造业发展，大宗商品价格高企导致加工企业生产成本增加，企业发展不均衡现象仍较突出，人民币升值对工业产品出口形成制约等。

　　第二，投资需求趋于均衡。在政府投资方面，由于上半年地方债发行和财政支出较慢，占比不足全年新增额度的30%，下半年地方债发行节奏将加快，财政支出亦将提速，推动基建投资小幅回升。在制造业投资方面，由于目前工业产能利用率处于较高水平、制造业企业利润加速恢复，企业预期持续向好，国有企业效益明显改善，预计下半年制造业投资将保持良好增长势头，同时由于民营企业和中小企业仍面临较大压力，预计制造业投资将呈现波动恢复走势。在房地产投资方面，随着房企融资“三道红线”、银行贷款“两个上限”、政府供地“两集中”等调控政策落地显效，房地产市场投资将承压回落。

　　第三，消费需求稳步修复。受经济复苏，就业形势总体稳定、灵活就业渠道不断拓宽、居民收入稳步增长，一系列促进消费政策不断出台落实等因素影响，消费需求将稳步扩大。伴随数字技术对各个产业和应用场景的加速渗透、线上线下融合的提速、人们消费习惯的改变以及国家政策的支持，我国新型消费仍将继续保持较快增长势头。同时，居民收入恢复偏慢或将对未来消费潜力释放产生制约。

　　第四，外贸增速稳中趋降。由于全球经济持续复苏，国际市场需求增加，我国进出口仍将保持良好增势。但是，随着下半年出口基数抬升，我国出口增速将出现回落。未来，随着全球疫情形势好转和产业链供应链逐渐恢复，出口订单向我国转移的效应将逐步减弱。

　　第五，物价涨幅分化势头缓解。目前来看，尽管PPI在短期内仍将维持较高增速，但其涨幅主要来自生产资料价格，生活资料价格则保持相对平稳，向CPI的传导将相对有限。同时，随着猪肉价格继续回落，将对CPI涨幅构成抑制。因此，CPI将呈现温和上行走势。就PPI来看，随着全球疫情形势逐渐好转，世界经济复苏趋向均衡，主要商品生产和供应链逐步恢复，国际大宗商品的供需矛盾将有所缓和。在国内房地产和基建投资增长乏力的情况下，大宗商品需求稳中有降，未来工业品价格将高位震荡走低。

　　第六，中长期经济增长将回归潜在经济增速。从中长期来看，资本积累依然是拉动经济增长的主要动力，随着对R&D投入的增加、人力资本增长以及通过改革增强市场活力，全要素生产率对经济的贡献有望提高。综合考虑影响中国潜在经济增长的要素投入及其变化规律，预计未来投资增速仍将保持较高增速，但人口老龄化导致劳动力供给将有所下降，预计2021年至2025年GDP年均增速为5.5%左右。

　　优化财政货币政策 加快形成新发展格局

　　为保持经济稳定恢复，并在恢复中达到更高水平均衡，应保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，针对经济领域存在的突出问题，把握时度效，精准实施财政、货币、就业等调控政策。

　　第一，宏观调控需要保证政策“连续性”的同时提升其有效性。下半年，宏观调控方式需要提质增效，保持政策的连续性和稳定性，避免出现过度宽松和“政策悬崖”。由于我国经济发展还面临结构性失衡难题，而结构性失衡和结构调整并非短期的总量扩张的经济政策所能解决。因此，宏观调控应更为关注结构性问题，避免大收大放的调控方式，以市场化为导向，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步发挥宏观稳定器作用，提升政策的前瞻性、针对性、有效性，为改革营造良好的宏观经济环境。

　　新形势下，高速的经济增长不宜再成为宏观调控追求的主要目标，宏观调控的政策期限更应锚定中长期。宏观调控的目的是使经济周期更为平稳化，避免较大的经济波动性。而在负面冲击较为严重的情况下，严格实现经济增长的年度目标不仅成本较高，且偏离了熨平经济周期的初衷。因此，中期内可以修改公布年度经济增长目标为公布两到三年的经济增长目标，在更长的周期内实现宏观调控目标。可以修改经济增长的目标区间为预测区间，增强宏观调控的政策权衡空间。

　　第二，财政政策要大力提质增效，保障重点领域支出。为此，财政政策首先应聚焦新型基础设施和产业升级。区别于传统的扩张型财政政策，新形势下积极的财政政策要坚持重点支持具有乘数效应的先进制造、民生建设和新型基础设施短板等领域，持续激发内需活力。具体而言，财政政策可以通过适度调整相关企业所得税税率和增值税税率，刺激企业扩大固定资产投资规模以及生产能力。同时，还应健全支持中小企业、高新技术企业及战略性新兴产业发展的税收政策，适度扩大增值税抵扣范围，鼓励风险企业扩大投资，通过实行再投资退税以及允许投资损失直接抵减资本利得的政策，降低企业的风险，增强企业家进行投资的愿望和信心。

　　财政政策提质增效要求调整财政支出结构，提高财政资金的使用效率。财政应压缩经济事务支出和一般公共服务支出的比例，加大对教育、医疗、社会保障、保障性住房等“民生”领域支出，加强传统产业的技术改造和创新，积极培育新的经济发展支柱产业。这样不仅可以节省财政支出，而且有助于减少因财政支出错位产生的“挤出”效应，为企业公平竞争创造良好的外部环境。

　　第三，增强货币政策灵活适度，注重防范经济金融风险。在货币政策方面，应坚持稳健的货币政策，保持流动性合理充裕，强化对实体经济、重点领域、薄弱环节的支持。在宏观杠杆率基本稳定的情况下，关注债务利息支出占国内生产总值的比率，注重防范经济金融风险。为此，可以利用MLF、SLF、再贷款、再贴现等多种货币政策工具，保持市场流动性合理充裕；同时，促进信贷结构优化，引导银行加大对民营企业、制造业中长期贷款的支持力度。在降低实体经济融资成本方面，可以通过下调MLF等政策利率，引导LPR利率下行，切实减轻企业负担，并加快推进金融机构资本补充，提高金融机构服务实体经济的能力。

　　第四，在疫情防控长期化的同时多举措稳就业促增收。在疫情防控方面，要持续筑牢“外防输入、内防反弹”疫情防线。要时刻紧跟防控形势的新发展、新变化，防范化解疫情冲击导致的各类衍生风险，严格落实常态化疫情防控举措，全面消除各类风险隐患。与此同时，在稳就业方面，要着力抓好高校毕业生、农民工等重点群体就业。为此，应落实好党政机关、事业单位、国有企业等空缺岗位主要招聘应届高校毕业生的政策，积极拓宽基层就业渠道，继续开展农民工就业服务专项活动，加大对农民工等群体创业担保贷款和贴息政策落实力度。

　　第五，补齐产业链短板，加快形成双循环新发展格局。为此，应加快工业基础产业链补短板。我国是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，但是制造业产业链在一些高科技环节仍受制于人。为形成“双循环”新发展格局，对于那些对未来投资具有战略意义的技术、处于供应链上游的技术或具有较高成熟度的技术，应该获得更大的政策支持和投资补贴。

　　加强服务业的技术创新。长期以来，中国产业发展非常依赖外需和出口导向，导致制造业占比过高，服务业在一定程度上受抑制。未来产业发展更加依靠自主技术创新，尤其是更加依靠服务业的技术创新，对产业结构形成优化效应。为此，应加强企业自主研发，攻克产业发展的“卡脖子”环节，加强技术创新的可持续性。

　　（作者：闫坤为中国社会科学院财经战略研究院党委书记、研究员，汪川为中国社会科学院财经战略研究院副研究员）