行政执法“三项制度”、政府信息公开条例、行政处罚法都对行政处罚决定公开作出规定，有效保障了行政相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权。
行政执法“三项制度”、政府信息公开条例、行政处罚法都对行政处罚决定公开作出规定，有效保障了行政相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权。税务机关在落实有关规定的过程中要依法规范开展有关工作。
行政公开是行政法的一项基本原则，能有效提升政府公信力、保护行政相对人权益。行政处罚法明确行政处罚遵循公正、公开的原则，2021年修订后进一步规定“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”，对规范行政处罚产生积极效果。但笔者发现，在落实有关规定的过程中还存在一些需要引起关注的问题。
现行关于行政处罚决定公开的制度规定
2015年7月，国务院办公厅印发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51号），提出“除法律法规另有规定外，应将行政许可、行政处罚等信息自作出行政决定之日起7个工作日内上网公开，提高行政管理透明度和政府公信力”。这是现行政策中对行政处罚决定公开较早的规定。
2019年1月，国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号），全面推行行政执法公示制度等“三项制度”，提出“行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外”，同时指出，“行政执法公示是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施”“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不宜公开的信息，依法确需公开的，要作适当处理后公开”。行政执法公示制度推行后，行政处罚决定公开逐步走向规范。
2019年4月，国务院修订政府信息公开条例，增加“主动公开”专章和“主动公开”内容：第十九条规定，对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。第二十条明确，行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定。其中关于“主动公开”“本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”的表述，反映出政策制定部门对行政决定公开持非常谨慎的态度，明确公开要满足“具有一定社会影响”的条件，有没有“一定社会影响”，由作出行政处罚决定的机关判定。
2021年1月，修订后的行政处罚法保留第五条关于“行政处罚遵循公正、公开的原则”的规定，同时于第四十八条增加“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”的规定。该条款与2019年修订后的政府信息公开条例的有关表述基本一致，但是删去了“本行政机关认为”的限定。
相较于行政执法“三项制度”等文件对行政处罚决定公开的规定，行政处罚法为行政处罚决定公开提供了法律依据，其中对“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”的规定体现了更强的灵活性，更符合实际需要。
把握行政处罚决定公开制度执行中的几个关键
行政机关落实好行政处罚决定公开的规定，需要厘清以下关键问题：
第一，为何要公开行政处罚决定？
无论是行政执法公示制度，还是行政处罚法表述的立法目的，对于这一问题的回答一致，那就是保障行政相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权。实践中，行政处罚决定公开一般具有几方面功能：一是提高行政管理透明度和政府公信力，保护行政相对人的合法权益，避免处罚失当，体现行政处罚公开的保护功能；二是加大处罚决定的制裁力度，再次减损行政相对人的名誉、信用甚至财产，体现行政处罚公开的惩戒功能；三是发挥行政处罚信息的公共警示功能，引导社会公众更好地遵从法律、避免受到法律惩戒；四是满足社会公众的知情权，为社会公众经济决策提供信息，体现行政处罚公开的引导功能。比如，如果一家餐饮企业因使用地沟油受到行政处罚，社会公众知道了就可能不会再到这家餐厅消费。笔者认为，在对行政处罚决定公开的实践中，行政机关应根据实际对不同情况的行政处罚决定准确理解，避免简单化处理。
第二，何为“具有一定社会影响的行政处罚决定”？
行政处罚决定在什么情况下才构成“具有一定社会影响”？立法机关和司法行政部门对此尚没有进一步解释。这意味着这一问题可以由行政机关根据实际情况裁量。一般而言，“具有一定社会影响的行政处罚决定”往往具有以下特征：一是传播广泛、社会关注度高；二是与社会公众的利益高度关联，如食品药品安全、资本市场监管等领域的行政处罚决定；三是严重侵害社会公共利益的，如生态环境领域的行政处罚决定；四是造成严重法律后果，如处罚数额巨大的行政处罚决定。这仅是从通常意义上分析何为具有一定社会影响的行政处罚决定，从法律层面则还需要严谨考量。
税务行政处罚决定公开需要关注的重点
具体到税务行政处罚决定公开，根据前文分析，笔者认为宜采取更加慎重的态度对待，不能简单化地“一刀切”，尽可能明确、压缩基层税务机关的裁量空间，同时重点关注以下方面：
第一，明确行政处罚决定公开应主要体现其保护、警示、引导等功能。基于此，可采用列举法明确税务行政处罚决定公开的范围。比如，公开行政相对人要求公开的处罚决定，规定只要不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不宜公开的信息，行政相对人要求公开的行政处罚决定，应予公开，体现公开的保护功能。再如，明确数额巨大、情节严重的税务违法行为的处罚信息应予公开，教育全社会遵从税法，体现公开的警示功能。另外，公开涉及社会公共利益的行政处罚决定。
第二，恰当理解上述有关条款中的“社会影响”。上述有关条款中的“社会影响”是法律概念，不宜等同于“社会关注”。建议进一步界定有关条款所指的“社会影响”，使行政机关在判断一个行政处罚决定是否具有“社会影响”时有据可依。
第三，尽可能细化税务行政处罚决定公开的规定。比如，建议对何为“数额巨大、情节严重的税收违法”进行量化，对一些模糊事项，可授权省级税务机关决定是否公开。同时，健全行政处罚决定公开的救济和监督机制，从行政相对人和税务机关内部两个方面监督这一制度的规范运行。另外，完善相应的行政处罚决定撤回、修复等机制，进一步完善有关程序。
（作者系第六批全国税务领军人才，国家税务总局亳州市税务局副局长）
