现行行政处罚法、行政复议法均明确，经听证程序的案件，行政机关应当根据听证笔录作出行政决定。
现行行政处罚法、行政复议法均明确，经听证程序的案件，行政机关应当根据听证笔录作出行政决定。该规定体现案卷排他原则，呈现准司法性，目的是保障行政相对人的参与权、知情权、申辩权。税务行政处罚、税务行政复议要准确把握听证程序实施。
随着行政相对人法律意识增强，越来越多的行政相对人在面临行政处罚或收到行政复议受理通知后，运用听证程序来表达申辩与诉求。近年来修订的《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》，均确立听证程序的案卷排他原则，简单说就是经听证程序的案件，行政机关要根据听证笔录作出处罚决定或复议决定。所以，笔者认为，行政机关在行政处罚或行政复议中把握好听证程序显得十分重要。
案卷排他原则的内涵和价值
案卷排他原则，又称行政案卷排他性原则，是指在行政程序中，行政机关作出影响当事人权利义务的决定所依据的证据，原则上必须是在该决定作出前已经记录在行政案卷中的，并且经过行政相对人的口头或书面质辩的事实材料。
行政案卷排他性原则的目的是保护行政相对人的知情权和防卫权，确保行政决定的公正性和透明度。该原则最初主要适用于经过听证程序作出的行政许可决定。行政许可法第四十八条明确规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”
实践中，基于法治行政原则和行政正当程序原则的要求，行政案卷排他性规则逐步列为其他行政程序的一项法定规则。
两部法律修订前后听证程序的对比
行政处罚法、行政复议法都作出关于听证程序的规定。
行政处罚法修订前后的听证程序对比
行政处罚法2021年修订前后版本，对于听证程序，均规定是在涉及减损行政相对人重大权益的情况下依申请启动，但关于听证结果使用的规定则有所区别。
在2021年修订前的版本中，第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”该法第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。其中，并未提及听证笔录的使用。根据有关文义，行政机关作出处罚决定时可以不考虑听证情况，即所作出的行政处罚决定，既可以采用在听证前实施调查取证的证据，也可以采用在听证后补充调查取证的证据。据笔者了解，实践中，行政处罚法修订前所规定的听证程序有时会流于形式，其更多的作用体现在当面听取行政相对人的陈述申辩，可能会发生“听了白听”的情况。
而2021年修订后的行政处罚法第六十五条明确规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”即明确要求将听证笔录作为行政机关作出处罚决定的根据。在笔者看来，该条款隐藏在文义中的实质性约束为案卷排他原则，指未在听证中举证、质证的证据，不得作为行政机关作出处罚决定的根据。
行政复议法修订前后的听证程序对比
在行政复议法2023年修订之前，仅在行政复议法实施条例第三十三条对听证程序作出规定，“申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。其中，采用“可以”而不是“应当”字眼，意味着即使是重大、复杂的案件或者是申请人要求听证的，行政机关也可以不采取听证方式审理。
而新修订的行政复议法增加适用普通程序审理案件的听证制度，并且区分为“应当组织听证”“可以组织听证”。行政复议法第五十条规定：“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。”此外，行政复议法第六十一条第二款规定：“经过听证的行政复议案件，行政复议机关应当根据听证笔录、审查认定的事实和证据，依照本法作出行政复议决定。”这确立了行政复议经听证的案卷排他原则。
如何在听证程序中把握案卷排他原则
在行政处罚中如何把握听证程序中的案卷排他原则
笔者认为，在行政处罚程序中应主要从两方面把握这一原则。
第一，听证程序启动前应重点关注证据的完整性和链条性。
由于案卷排他原则的实质内涵为，全案证据必须在听证中予以举证、质证，否则不得作为作出处罚决定的根据。对行政机关而言，在告知当事人听证权利之前，就应当全面梳理案件的有关事实、证据及法律依据，将证据材料按证据类型或证明内容进行排列，形成证据目录或清单，以便于在听证中呈现具有逻辑严密性、链条完整性的证据，充分支撑拟认定的违法事实。同时，对处罚立案、调查等程序性证据材料进行梳理，以保障案卷材料充分体现程序的合法性。对于重大、疑难案件，或预判行政相对人大概率将申请听证的，可考虑将法制审核程序前移，在听证程序启动之前就先进行一次法制审核，由法制审核人员按法制审核程序标准进行审核，如发现证据不足或程序违法等问题，及时进行补充或纠正。
第二，听证程序启动后应重点关注听证过程的合法性和完整性。
一是案件的调查人员要针对全案证据，按证据类型或证明内容分类进行逐一举证，行政相对人进行质证。为提高听证中举证质证过程的效率，建议在听证之前，行政相对人提出申请的，可准予其提前查阅案卷。二是调查人员要列举拟认定的违法事实、认定依据及拟作出的处罚决定，由行政相对人提出陈述申辩意见。行政相对人有证明其不存在违法行为或主观过错证据的，要予以举证。行政相对人在听证中提出的陈述申辩意见与听证之外提出的书面陈述申辩意见存在差异的，要向行政相对人释明，由其确认陈述申辩意见的前后关系。三是主持人应当在听证中归纳争议焦点，由调查人员与行政相对人围绕争议焦点展开辩论。四是确保完整、详细记录听证过程，听证笔录必须由各方参与听证人员签字确认。
根据以上分析，要在听证程序中强化其“准司法”的特点，注重主持的中立性、双方的参与性和对抗性，以及过程的全记录。值得注意的是，听证程序之后，如存在补充调查取证或改变违法事实认定等变更情况的，应告知行政相对人，由其补充听证意见，甚至在必要时组织补充听证。
在行政复议中如何把握听证程序中的案卷排他原则
要重点把握听证程序的准司法性，复议机关要保持中立性。具体而言，要给予申请人充足准备时间，准予其充分查阅被申请人提交的案卷材料，让申请人参与到听证程序中进行有效质证、辩论。听证中，被申请人列举的证据、认定意见及适用法律依据，原则上要与作出行政行为时的保持一致。要确保申请人提出的请求、质证、申辩等意见得到充分准确的记录。如申请人在听证中提出的意见与复议申请书中的意见存在差异，要向申请人释明，由其确认意见的前后关系。主持人应当在听证中归纳争议焦点，由申请人与被申请人围绕争议焦点展开辩论。存在规范性文件附带审查的，可在听证程序中充分听取申请人与被申请人对于规范性文件适用问题的辩论意见，将听证笔录转送规范性文件审查的处理机关。申请人和被申请人拟进行和解或复议机关拟组织进行调解的，也可在听证程序中进行。要完整、详细地记录听证过程，听证笔录必须由各方参与听证人员签字确认。值得注意的是，如复议机关进行补充调查取证，拟利用补充证据作出复议决定，应当在听证中进行举证、质证。如补充调查是在听证程序之后实施的，也应进行补充听证。
综上所述，行政处罚法、行政复议法均明确，经过听证程序后要根据听证笔录作出行政决定。该规定体现案卷排他原则，呈现准司法性，其目的是保障行政相对人的参与权、知情权、申辩权。该原则在行政处罚程序中侧重保障定案证据、法律适用须经行政相对人充分质证与申辩，且处罚决定须充分考虑行政相对人的申辩意见；在行政复议程序中则侧重保障复议机关须在充分考虑申请人的复议申请理由及申辩意见的情况下作出复议决定。
［作者单位：北京大成（南宁）律师事务所］
