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从理念到制度：深入推进精确执法

来源：中国税务报作者：董华

进一步深化税收征管改革是时代之需、民心所向。近日，国家税务总局《关于进一步深化税收征管改革的意见》落实领导小组办公室组织专家，对深入推进和完善精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治“四个新体系”建设展开研讨。本版将陆续刊发专家相关文章。

　　编者按进一步深化税收征管改革是时代之需、民心所向。近日，国家税务总局《关于进一步深化税收征管改革的意见》落实领导小组办公室组织专家，对深入推进和完善精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治“四个新体系”建设展开研讨。本版将陆续刊发专家相关文章。

　　中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出，深化税收征管制度改革，着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，大幅提高税法遵从度和社会满意度。笔者结合工作中的实际感悟，谈谈对精确执法的认识和理解。

强化执法为公理念，为精确执法提供思想基础

　　《意见》提出，到2023年，基本建成“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的税务执法新体系，实现从经验式执法向科学精确执法转变。

　　要实现这一转变，首先应统一认识，为精确执法提供思想基础。精确执法意味着执法要非常准确。作为执法主体，税务机关的职责是“为国聚财、为民收税”。为国、为民要求税务机关强化精确执法理念，解放思想，执法为公，做到“法无授权不可为”，对公权力设立明确的权力清单，并且“照单行事”，使市场主体与权力双赢。

　　健全税费法律制度，为精确执法提供制度保障

　　“十三五”期间，我国制定了8部新税法，税收立法卓有成效，从制度层面不断完善执法依据。新法律发布后，税务总局以公告的形式梳理有效文件和作废文件，有效避免了新旧政策交替时可能出现的执行混乱。发布新的税收政策时，同步发布政策解读，就热点问题通过各种渠道进行答疑和宣传。对于常规业务，无论是税收政策的制定还是实际执行都比较到位和完善。这些都为精确执法提供了依据和条件。

　　“十四五”期间，增值税、消费税、关税和房地产税等税种的立法将是纳税人广泛关注的大事。在法律配套文件、解释、税收征管规定等一系列制度文件中，都应体现税收法定精神。尤其是针对具体实操层面的税收文件，对于同一经济事项，涉及不同税种的，需要保证各税种法条表述一致，避免同类事项在不同税种中出现表述不一甚至前后矛盾的情况。

　　一些纳税人曾遇到因各税种对涉税事项的表述不一而无所适从的情况。以重组业务为例，增值税、土地增值税、企业所得税、印花税对于重组的定义与描述不尽相同，不但给纳税人带来困扰，也使得税务机关在执法中难以精准界定纳税行为。建议对实务中争议比较多的特殊事项中的共性问题或关键税收要素，在不同税种中统一表述并以案例形式解读，方便纳税人理解与遵从，也更有利于提高税务机关执法的精确性。

　　现阶段，新生事物层出不穷，对部分非常规业务，特别是不断衍生、变化的业务，如电子商务、类金融业务、金融衍生业务等，由于业务本身的变化，主体、架构、业务形式相对复杂，政策相对滞后，精准执法难度剧增。只有先明确税收政策这一执法依据，才能统一执法标准，使执法更加精准。建议以问题为导向完善相关配套政策，促进依法纳税和公平竞争。

　　对于定期减免税的优惠政策，大部分会规定到期时间。对于计划延续的税收优惠政策，如果能提前梳理相关政策，做好新旧政策衔接工作，可以很大程度上避免税务机关和纳税人在政策空窗期“不知所措”。

　　另外，税法与其他法律应协调一致、共同健全我国法制体系。税务的精确执法除了考虑税务法规体系以外，也应避免和减少与其他法律的冲突，以便提高纳税人的税法遵从度。

实施数字化智能化改造，为精确执法提供技术支持

　　在大数据环境下，税收监管越来越倾向于“以数治税”。税务机关通过纳税评估发现企业税务风险信息并推送至企业，实现无风险不打扰，有风险要提示，提高了征管效率。税收大数据和风险管理局的成立，从制度安排上为税收数据的使用提供了保障，一窗式比对、票表比对，不同税种间纳税数据的稽核比对等，大数据威力初显。

　　税务机关可以利用大数据实现税收风险的全面自动推送，形成规模以上企业税收风险定期推送机制，通过智能化风险监管减少对纳税人正常经营的干扰。进一步优化动态预警指标，对于同一类型纳税人经常反馈无问题的风险点，在系统中手动设置，避免同类风险反复推送，减少纳税人应对评估的压力。

　　就深化税收大数据共享应用而言，应健全监测预警和应急处置机制，对大型企业当期申报实时跟踪，避免大型企业出现少报、漏报的风险。探索区块链技术在社会保险费征收、房地产交易和不动产登记等方面的应用。充分利用数字化技术，进一步打通涉税经济事项信息在各个政府部门之间共享的渠道，加强税务执法的信息化、标准化建设，既减轻税务机关执法压力，又方便纳税人。

　　完善执法内控监督，为精确执法提供程序保障

　　将精确执法落到实处，除了从观念层面、制度层面、方法技术层面创新外，还应重视执法过程和执法监督的程序规范。按照民主化、规范化的原则，认真实行执法依据和程序公开制度。行政执法人员在作出行政行为前，必须将执法依据、理由和程序明确地告知相对人，行政执法机关也应以各种形式公开执法依据和程序规定，并为相对人免费提供有关的查询和咨询服务。推动权力机关监督、司法监督、行政监督、行政执法机关自我监督和社会监督的结合，发挥综合监督的促进效应，使执法检查工作经常化、制度化、程序化，通过对执法程序的规范化保证程序正义，通过程序正义保障行政相对人的实体正义。

　　《意见》提出，全面落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，推进执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法结果网上查询，2023年基本建成税务执法质量智能控制体系。这一要求对于增强执法网上监督的透明度将起到非常大的作用，从执法发起到各环节流转审批，再到结果公开等各个环节实时公开，让广大纳税人随时监督，通过监督来保证税务机关精确执法，推进我国税收法治化进程。

细化税务执法口径，为精确执法提供行为规范

　　2021年税务执法领域推出“首违不罚”清单制度，让税务执法多了一丝温情。“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”提出，协调解决大企业重大复杂涉税诉求，增强税收政策执行确定性，探索实施大企业税收事先裁定并建立健全相关制度。

　　在此基础上，可以建立争议一体化解决平台，对纳税人的税企争议给予合理合法的反馈及处理决定；对于税收政策不明确事项，从业务实质、税收立法目的等角度出发，作出相对合理的定性，做到一事一议，并将重要意见公开，其他纳税人遇到同类事项可参照适用。

　　精确执法还要细化执法口径，对税务人员的自由裁量权适当限制。建议基层税务机关具体执行时，遇到税企争议或者政策不明的事项，应由地市级或省级税务机关给出统一口径，并在官网上公布，便于纳税人查看，防止基层税务机关理解有误、执法不准。各省级税务机关应定期梳理、审核所辖市级税务机关作出的政策执行或解答口径的准确性，定期汇编成册，供本省纳税人系统查看、各市税务机关统一执行，确保本省税收执法的准确性。对于各省共性问题，建议由税务总局在全国范围内统一，必要时上升为税收政策规定。如此，和《意见》中规定的“强化市县税务机构在日常性服务、涉税涉费事项办理和风险应对等方面的职责，适当上移全局性、复杂性税费服务和管理职责”相吻合。

　　规范执法行为还可以考虑借助涉税中介机构力量，把适合的工作交给中介机构去做。在企业层面，虽然税务机关在以纳税人为中心的服务理念上不断精进纳税服务，但介于双方征纳关系的存在，纳税人和税务机关沟通时往往对信息有所保留。中介机构基于自身的专业性和部分信息资源优势，对新业务实质认定更加客观、清晰。在对中介机构进行严格信用管理、失信限制的同时，有效借助中介机构对业务实质进行真实、客观的认定，能够给精准执法提供帮助。

　　（作者系山东百丞税务师事务所总经理）

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