近日，国务院公布2023年度立法工作计划，关税法草案、消费税法草案、税收征收管理法修订草案列入计划。本版今日刊发专家文章，探讨如何进一步提升税收立法质量，以良法促进发展、保障善治。　　

　　立足新时代新征程，党中央、国务院对税收立法作出的最新部署起点高、力度大、影响深远。

　　近日，国务院公布2023年度立法工作计划，其中关税法草案拟提请全国人大常委会审议，消费税法草案、税收征收管理法修订草案预备提请全国人大常委会审议。这充分体现了党中央、国务院对税收立法的高度重视，既是对全面落实税收法定原则的提速推进，也是以良法促进发展、保障善治的重要举措，将为全面建设社会主义现代化国家提供坚实法治保障。

本次立法部署站位高、影响深远

　　2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，是全面建设社会主义现代化国家开局起步的重要一年。立足新时代新征程，党中央、国务院对税收立法作出的最新部署起点高、力度大、影响深远。

　　税收立法政治站位提高。这次立法计划紧紧围绕党的二十大作出的重大决策部署、提出的目标任务，深入分析推进中国式现代化的立法需求，科学合理安排立法项目，在加快构建新发展格局、着力推动高质量发展方面，明确今年提请全国人大常委会审议关税法草案，预备提请全国人大常委会审议消费税法草案、税收征管法修订草案。把税收立法作为急用先行的重点项目，置于服务保障党和国家重大决策部署之中，提高了税收立法政治站位。

　　税收立法进程全面提速。近年来，我国税收立法加快，现行18个税种已有12个通过立法。今年除了国务院立法工作计划中的税收立法项目，全国人大常委会立法工作计划把增值税法列为继续审议项目，并将于八月进行审议。多部税收法律在今年审议或预备审议，标志着税收立法进程的提速。

　　税收立法意义重大深远。提速税收立法，完善中国特色社会主义税收法治体系，对于促进发展、保障善治具有重大深远意义。增值税作为我国第一大税种，涉及经济社会生活各个方面，其立法有利于保障国家财政收入、推动高质量发展。关税尽管税收收入规模不大，但是属于调节进出口贸易的重要税种，在全球贸易摩擦背景下加快其立法，对于加快构建“双循环”新发展格局意义重大。消费税是调节生产消费和收入分配的重要税种，加快其立法步伐，把近年来消费税改革成果固定下来，将引导地方持续改善营商环境，促进消费升级、产业升级。

围绕加快构建新发展格局推进税收立法

　　法治是推动高质量发展和优化营商环境的重要保障。按照立法计划要求，必须紧紧围绕加快构建新发展格局、着力推动高质量发展来推进税收立法，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

　　服务新发展格局。通过税收立法把税收制度、优惠政策、征收管理等纳入法定化的轨道，破除地方保护和区域壁垒，打破“小而全”的自我小循环，推动建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。增值税立法应简化管理措施，有效减轻纳税人的申报负担，降低制度性交易成本，进一步优化税收营商环境。税收征管法修订，应体现区域间税务执法标准统一，增强市场监管制度和政策的稳定性、可预期性；应对地方政府的法定权限作出明确界定，鼓励各级政府在法定权限范围内积极作为，在推动地方经济发展的同时促进全国统一大市场的建设。关税立法应进一步巩固关税政策红利，激发进口潜力，优化进口结构，推动对外贸易发展方式转变，推进更高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

　　推动高质量发展。增值税、消费税的立法，总体上按照税制平移的思路，保持现行税制框架和税负水平基本不变，将暂行条例和有关政策规定上升为法律，实现税制的延续性，稳定经营主体的预期。增值税立法方面，应在简化税率、优化增值税制度的背景下，巩固前期税率减并、留抵退税的改革成果，适当扩大增值税进项抵扣范围，进一步畅通增值税抵扣链条，并把留抵退税制度法定化。消费税立法方面，应体现国家的产业政策和消费政策，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围；根据经济发展、产业政策、行业发展和居民消费水平的变化等因素，对消费税税率进行相机调整，更好发挥消费税调整生产和消费的职能作用。

　　助推国家治理现代化。税收立法应有助于税收治理现代化，并以税收治理现代化助推国家治理现代化。实施更大规模减税降费后的地方财政可持续问题比较突出，消费税立法涉及中央和地方收入重新划分问题。应在征管可控的前提下，将部分在生产或进口环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，进一步理顺中央和地方收入分配关系，稳定地方政府财力。在增值税、消费税立法中应增加共治条款，明确相关部门配合税务机关管理活动，建立涉税信息共享和工作配合机制。税收征管法修订，应契合当前整体数字化转型的需求，对数字经济的税收管辖权、涉税电子数据的检查权、电子发票的使用、征纳双方数字签章的效力等进行完善；应增强税务机关获取涉税信息的能力，明确第三方向税务机关提交涉税信息的义务，强化政府职能部门的信息提交协作制度，进一步完善社会协同共治体系。

将立法决策同改革发展统筹考量

　　高质量税收立法是推动现代税收治理、服务国家发展大局的重要保障。

　　坚持以习近平法治思想统领税收立法。紧紧围绕党的二十大报告提出的实现全体人民共同富裕、规范财富积累机制、加快构建新发展格局、实施科教兴国战略、推动绿色发展等目标任务，加快落实税收法定原则，完善以宪法为核心的中国特色社会主义税收法治体系，更好发挥税收在促进改革发展、公平正义、满足人民日益增长的美好生活需要方面的调节调控功能，不断提升税收立法效能。

　　坚持税收立法和改革、发展统筹推进。近年来，税收立法基本采用对现行税收条例平移的方式。尚未完成立法的增值税、消费税等税种，面临改革与立法双重任务，属于“难啃的硬骨头”。随着改革的逐步深化，税收立法要提升到优化税制中统筹考量，把立法决策同改革、发展决策统筹起来，结合经济社会发展、税制改革需要，将税制改革、减税降费等方面的成果用立法的形式确定下来，进一步提高税收立法的质量。

　　坚持科学立法、民主立法、依法立法。增值税、消费税、关税等税种的立法和税收征管法的修订，对经营主体行为、公民财产权益、政府部门及社会各界等影响较大。应依据立法法，通过广泛开展立法调研、立法试点、专家评估等方式，增强税收立法的科学性；应通过建立对公众意见的吸纳和反馈机制，广泛征求社会各界意见建议，最大限度凝聚社会公众的立法共识，为国家治理现代化提供更坚实的税收法治保障。

　　(作者单位：国家税务总局税收科学研究所)

税收立法：回应现实需要和社会关切

王桦宇

　　消费税法和税收征管法备受理论界和实务界关注，应处理好改革与立法的关系，回应现实需要和社会关切。

　　《国务院2023年度立法工作计划》近日公布，消费税法草案、税收征管法修订草案预备提请全国人大常委会审议。消费税作为引导消费、调节收入和地方储备税源的重要税种，其立法受到全社会特别是相关行业以及地方政府的高度关注。税收征管法作为我国唯一一部税收程序法，在高度注重纳税人权利和大力推动智慧税务建设的当下，其修订亦受到理论界和实务界的高度重视。当前，应着力处理好税制改革与税收立法的关系，持续回应现实需要和社会关切，进一步落实好税收法定原则。

改革与立法协同推进：税收法定背景下的消费税改革

　　1993年12月，国务院颁布了《中华人民共和国消费税暂行条例》，规定自1994年1月1日起，选择烟、酒、汽柴油等部分消费品开征消费税。2008年11月，根据消费税历次政策调整和改革情况，国务院对条例进行了修订，并于2009年1月1日起实施。按照党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”的要求，国家从2014年启动了新一轮消费税改革，出台了多项改革措施，在转方式、调结构、促发展以及增加财政收入等方面起到了积极的作用。2019年12月，财政部、国家税务总局发布《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》并向全社会公开征求意见，消费税立法进入技术性推进阶段。

　　“十四五”规划提出，调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。从改革趋势看，下一步应继续调整消费税征收范围，除了继续将高能耗、高污染的产品纳入征收范围外，还应适时考虑将部分奢侈品和消费行为纳入征收范围，以促进生产生活领域的绿色健康消费。按照税制平移的立法精神以及税制改革与税收法定相协同的原则，预备提交审议的消费税法草案的具体规定大体上仍应延续条例和征求意见稿的相关条款，考虑到消费税征收环节可能发生变化，草案所附的税目税率应作相应的调整，继续预留过渡性或衔接性条款。消费税征税环节逐步转移到批发或零售环节，由消费所在地分享消费税税源，有利于进一步调动地方的积极性，助力地方政府持续改善营商环境并有效培育消费市场。

以纳税人为中心：智慧税务语境下的税收征管法修改

　　税收征管法于1993年1月1日起施行，迄今经历4次修正或修订。2001年修订该法时，加强了与工商行政管理机关的协同，更明确地提出了纳税人权利保护的概念，以及纳税人及税务机关的法律责任，并引入了税收代位权、税收撤销权等民法概念，使得我国的程序税法向更加注重科学理性的现代化税法目标迈上了一个新台阶。2013年6月和2015年1月，国务院法制办先后两次就税收征管法修订草案(征求意见稿)向全社会公开征求意见，就加强自然人税收征管、进一步完善纳税人权利保护体系、进一步规范税务机关征管行为、实现与相关法律的衔接、健全税收争议解决机制等作出了修改和补充。

　　现行税收征管法是2015年4月24日第十二届全国人大常委会第14次会议审议通过的修正版本，规定了税收征收管理的一般性内容，包括总则、纳税申报、税款征收、税务检查、法律责任等。此后，我国税收征管体制先后经历三次较大的变革：一是2015年12月中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》，推进国税地税“合作”；二是2018年7月中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，实施国税地税“合并”；三是2021年3月中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，推进国税地税“合成”。目前，智慧税务建设如火如荼，以纳税人为中心的数字征管体系已然成型。如何在“以数治税”的当下制定好面向数字征管的规则体系，成为税收征管法修订草案需要完成的重要课题。下一步，应围绕更好地保护纳税人权利、提升税务机关征管效能、促进数字经济和新业态发展、适应智慧税务建设、强化权力监督等方面，对税收征管法修订草案进行有针对性的完善。

现代化税收法治展望：对税法体系的完整建构作出更多安排

　　中国式现代化需要现代化的税收制度，这其中不仅包括实体性的税收制度，还包括程序性的税收制度，更包括统揽实体与程序的总则性税收制度。

　　目前，个人所得税、企业所得税、车船税、环境保护税、烟叶税、船舶吨税、车辆购置税、耕地占用税、资源税、城市维护建设税、契税、印花税已完成人大立法程序，其他几个税种的立法工作也正在推进。

　　在新发展阶段，市场交易和社会生活相对复杂，如何在税收执法、司法和守法实践中理解掌握税法规则，成为新的课题。为此，未来应对我国税法体系的完整建构作出更多的安排。从立法规划上看，可以考虑在完成全部税种法立法和程序税法完善的基础上，推动税法总则立法，就一般性的税法原理、原则、基础制度进行规定，并与税收征管法相关总则性规定进行有效衔接，形成总则、实体和程序三位一体的系统规范、内部协调、逻辑严谨的税法典。

　　(作者系上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任)

消费税立法：体现改革 引领改革

郭维真

　　消费税立法应延续消费税基本制度框架，保持制度稳定，并将已实施的消费税改革、政策调整、宜商环境评估等内容反映在立法中。

　　税收立法，既是税收法定落实的路径，也是税制改革的重要环节。以税收立法及其立法质量的提高引领改革，是税收法定实现过程中的应有之义。

　　消费税自1994年开征以来，经历了几次重大的制度调整，税制框架基本成熟，税制要素基本合理。消费税立法一方面应在税制平移的基础上，继续延续消费税基本制度框架，保持制度稳定；另一方面应将已实施的消费税改革和政策调整内容反映在立法中。今年，我国将第一次迎来世界银行宜商环境项目评估。可以借鉴世界银行税收指标，研究现行税制运行效率的不利因素，结合提升涉税服务质量，将相关的改革和完善成果直接纳入立法中，从而提高税收法律质量，更积极主动地融入国际标准体系。

　　兼顾财政收入与经济调节的功能定位。作为重要的流转税种，消费税近5年在收入规模和占比方面都呈现稳步递增趋势，2022年消费税收入占全国税收收入的比重达到了10%。

　　在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局过程中，由于消费领域的课税主要由增值税和消费税构成，如果说前者更偏重于财政收入功能，关注宏观层面的消费调节，那么后者则侧重于微观领域，着手特定领域的消费引导。因此消费税的制度设计，一方面应思考如何与增值税共同发挥作用；另一方面应思考消费税如何有利于发展新型消费、推进消费升级和绿色消费。

　　笔者认为，消费税的功能定位，既有较强的财政意义，更有对国计民生的调节意义。毋庸讳言，奢侈消费品兼具投资效应和社会效应，高耗能企业的转型也需要一定的周期，因此消费税在财政收入的功能方面仍具有相当的潜力。此外，要实现消费税的调节功能，需要从应税消费品的需求弹性出发，考量征税范围和税率设计，如奢侈消费品在定价策略上往往体现出非必需性昂贵，并且不同类型的奢侈消费品因价格呈现出的需求弹性不同，受经济周期影响也不同，这些因素会影响税源和税收调节目的实现程度。

　　把握宽税基的发展空间。消费税的征税范围直接关系消费税的税基，消费税立法应从调节功能的角度确定符合消费税目的的应税消费品，再从财政功能的角度确定税负水平。

　　我国消费税的征税范围限于特定消费品，这种制度选择与增值税征税范围密切相关，也是国际通行做法。部分国家和地区在消费税征税对象中纳入了特定消费行为，如韩国对部分消费行为征收消费税。因此，从是否将特定消费行为纳入征税范围而言，我国消费税的征税范围存在宽税基的发展空间。

　　为适应社会发展变化，消费税税目应有所调整。例如，随着社会消费能力的提升，消费税税目应涵盖如私人飞机等诸多奢侈消费品；又如，现有的消费税征税范围基本包含了与能源消耗、资源保护和环境污染直接相关的应税消费品，从环保的角度考虑，下一步应将不可降解的塑料制品等择机纳入征税范围。

　　实现授权与限权的并举。经济发展、产业政策和居民消费水平的变化可能都会影响消费税调节功能的实现。在法律的稳定性和税法的调节功能性之间，如何通过制度设计，实现二者的平衡，是消费税立法目的实现的关键。

　　在2019年公布的消费税法征求意见稿中，授权国务院对消费税税率进行相机调整，向全国人大常委会备案。立法法第八条规定，关于税率只能制定法律和授权立法。因此，基于贯彻落实党中央《贯彻落实税收法定原则的实施意见》和立法法相关规定的要求，税率的确定应当更着重于法律的稳定；调节功能则可授权国务院通过税收优惠、确有必要时采用改革试点的方式，通过备案审查实现授权与限权的并举。

　　优化和简并税收征管程序。税法的程序规则与实体规则一样都实质影响纳税人权利的实现。税制的优化，不仅反映在实体层面，也体现在程序层面。从世界银行宜商环境评估体系“税收—税制运行效率”这一标准来看，税收法规遵从时间即衡量纳税人纳税准备、申报、缴纳税款的所用时间。现行消费税暂行条例中，纳税期限分别为1日、3日、5日、10日、15日、1个月或者1个季度。虽然纳税期限的确定与纳税人应纳税额相关，但无论从经济业务的规律，还是从纳税人合规成本而言，都应该在立法过程中考虑如何进一步优化和简并征管环节，以不断提高税制运行效率，减少纳税人的遵从成本。

　　(作者系中央财经大学法学院副教授)