新的组合式税费支持政策体现阶段性措施和制度性安排相结合原则，政策红利既普惠所有市场主体，又深度激励重点领域和重点行业发展。

　　2022年积极的财政政策进一步提高效能，更加注重精准、可持续，具体措施就是运用新的组合式税费政策支持企业发展。从政策内容看，新的组合式税费政策有两大特征：一是调整减轻企业负担方式组合。具体讲就是加大增值税留抵退税力度，形成退税额超过减税额的新格局，这实际上是在大力提升减税降费的时效性。二是保持政策着力点的连续性和稳定性并加大实施力度。其突出表现是继续把制造业、小微企业和个体工商户列为扶持重点并加大原有政策力度，具体方式是提高减免幅度、扩大适用范围。比如对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税。再如，加大研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业加计扣除比例从75%提高到100%。不难看出，新的组合式税费支持政策体现了阶段性措施和制度性安排相结合原则，政策红利既普惠所有市场主体，又深度激励重点领域和重点行业发展，从而增强政策的乘数效应和边际效应，从多个角度切入支持企业发展。

　　增加企业现金流。当前我国各类企业普遍面临现金流不足问题。现金流不足既影响企业的正常运转，又抑制企业的扩大再生产和产品更新，同时推高企业负债率。其中最为困难的是中小微企业和个体工商户。积极的财政政策提高效能，首先需要聚力解决企业生存问题。税费政策是政府可动用的直接增加企业现金流的政策工具。前期减税降费最重要的效果就是增加企业现金流进而增强企业的生存能力，表现最为突出的是小微企业活力的增强。因此，现在有必要加大力度继续运用税费政策增加企业现金流。既然现金流不足是普遍问题，那么，解决这一问题的税费政策就应具有普惠性。增值税的税基是增值额，增值税覆盖所有商品和劳务，所以说增值税留抵退税政策是约束条件最少、普惠性最强的解决企业现金流不足问题的税费政策。2022年增值税留抵退税额预计为1.5万亿元，占新的组合式税费政策减退税额总量比重高达3/5，而且这笔资金要求直达企业。进一步说，增值税留抵退税额1.5万亿元等于企业增加了1.5万亿元现金流。不仅如此，实施这一政策时优先保证小微企业留抵退税，对增值税留抵税额普遍较多且占自有资金比重高的小微企业群体来说，这无疑是雪中送炭。可见，税费政策从增加现金流角度切入支持企业发展，意在增强企业基本生存能力，重在让扩大就业主力军的小微企业群体规模只增不减。

　　激发企业发展潜力。税费政策不仅要保企业生存，还要促进企业发展。在社会主义市场经济条件下，市场在配置资源中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用。没有企业的正常发展，就没有经济增长，更没有就业和中等收入群体扩大，也没有社会稳定。税费政策促进企业发展是更好发挥政府作用的突出表现。税费政策促进企业发展重在调结构。具体讲，就是要增强企业发展潜力，促使小企业做大，让好企业更强。新的组合式税费政策是多层次有的放矢的政策组合，其中一些政策重在促进企业发展，帮扶一批企业步入做大做强通途。当前我国经济已进入高质量发展阶段，但面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，各行业企业普遍面临加大研发、扩大适销对路产品产能、促进科技成果转化、调整能源消费结构等投入的资金筹集问题，特别是那些现阶段效益较好、市场占有率较高、发展潜力较大的内资企业，更加需要税费政策助力资金筹集。新的组合式税费支持政策加大企业所得税优惠政策力度，把税额减免数量与研发投入和技术进步挂钩，切中这类企业的需求，体现了分类施策、精准发力。从政策具体内容看，一些效益较好、研发投入规模大的企业获得的政策红利占企业销售收入的比重将有较大幅度提升，如果这些资金再回流到研发投入上势必会带来后期政策红利数额增长，如此循环往复就会形成政策效应与企业发展良性互动格局。

　　稳定企业预期。稳预期就是稳信心。信心稳，投资才能稳，要素流动才能稳，经济增长才能稳。稳定企业预期关键在于优化制度环境。新的组合式税费政策属于高强度减轻企业负担政策，从三个方面稳定了企业预期。其一，稳定企业的制度预期。新的组合式税费政策包含多个税费制度创新，体现的取向是长期减轻企业税费负担，国民收入初次分配向企业和个人倾斜，体现社会主义市场经济制度做大蛋糕、放水养鱼特征，从而消除企业的制度忧虑。其二，稳定企业的政策预期。新的组合式税费政策预期形成的2.5万亿元退税减税规模打消人们的政策忧虑，增强各类企业投资信心。其三，稳定企业成本预期。当前国际输入性通胀、初级产品价格上涨、部分关键零部件供给紧张、劳动力价格上扬等因素并存，极大扰动了企业的成本预期。当此关头推出2.5万亿元退减税计划，意味着未来企业将减少2.5万亿元成本，更重要的是这表明政府降成本的政策取向不变，而且力度还要加大。从以往经验看，政府政策具有连锁效应和引导效应，由此可说2.5万亿元退减税肯定会连带出一些降成本效应。显然，新的组合式税费政策在一定程度上削弱了成本上升失控忧虑。

　　（作者系中国财政科学研究院原副院长、研究员）

留抵退税：减负效果趋同减税

作者：施文泼

　　增值税留抵退税将纳税人提前垫付的税款退还，其对企业的实际减负效果趋同于减税。

　　2022年的政府工作报告提出要实施新的组合式税费支持政策。这其中，重头戏是对增值税留抵税额实行大规模退税，预计全年退税规模约1.5万亿元，力度之大，超出市场和社会预期。

　　增值税留抵税额，是纳税人在日常生产经营过程中，因当期进项税额大于销项税额而产生的待抵扣进项税额，在下期可继续抵扣。增值税留抵退税不是减税政策，是将纳税人提前垫付的税款退还，但其对企业的实际减负效果趋同于减税。

　　增值税留抵税额的产生主要有两种原因：一是时间性差异，即因销项税额和进项税额在时间上不匹配而形成留抵税额。如新成立企业筹办期间有大量的成本支出却无销售收入，或者企业短期内进行大额设备或存货投资，由此产生了待抵扣进项税额。二是制度性差异，即因进销项适用税率不同而形成留抵税额。我国增值税实行多档税率，其中适用低税率的行业主要有两种情况：一是为了平衡企业税负，对增值率较高的行业实行较低税率；二是为了消除增值税的累退性，对部分生活必需品和服务（基本为最终消费品或居民生活服务）实行低税率。这些低税率行业，容易因销售适用税率低于进项适用税率而形成留抵税额。

　　因时间性差异形成的留抵税额，会占用企业资金，影响企业现金流，增加企业财务压力。随着企业销售规模的扩大，留抵税额会慢慢得到消化。但在经济下行期间，留抵税额可能长期得不到弥补，加重企业资金压力。因制度性差异形成的留抵税额问题无法随时间推移而自然消化，若不实施留抵退税制度，则会越滚越多，形成对企业资金的长期占用，乃至转变成企业真实税负。因此，在满足一定条件下，对增值税留抵税额予以退还，既是为了避免因留抵税额过大给企业造成资金压力，也是完善增值税制度、使低税率的制度安排得以落实的保障措施。

　　我国自2018年5月1日起，首次实施增值税留抵退税改革，对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业一次性退还了增值税期末留抵税额。自2019年4月1日起，开始试行增值税留抵退税制度，对纳税人增量留抵税额给予全部或部分退还。这一政策，主要目的是缓解因时间性差异形成的留抵税额对企业、特别是先进制造业企业的资金占用压力，鼓励企业增加投资、扩大再生产。同时，基于财政可承受能力的考虑，只对增量部分予以退税，基本未涉及存量部分。

　　今年政府工作报告进一步提出，优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还。重点支持制造业，全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。这一政策安排，不仅退还企业增量留抵税额，而且退还存量留抵税额；不仅针对制造业，而且针对科研和技术服务、交通运输等适用低税率的服务业；不仅可以缓解因时间性差异形成的留抵问题，也在一定程度上解决了因制度性差异形成的留抵问题，减轻低税率行业企业的税负。

　　增值税留抵退税制度，需要在减轻企业负担和保证政府财政收入之间、在减轻管理压力和防范骗取退税之间取得平衡。今年安排特定国有金融机构和专营机构上缴利润为大规模留抵退税提供了财力支持。在存量留抵税额逐步得到消化后，下一步有望建立起规范化、常态化的留抵退税制度，这一方面对财政收入不会造成过大的压力，另一方面有利于完善增值税制度、减轻企业负担。

　　（作者系中国财政科学研究院公共收入研究中心副研究员）

让小微企业如鱼得水

作者：汪德华 李琼

　　今年政府工作报告的一大亮点体现在对小微企业创新的倾斜，政策有利于弥补中小微企业天然不足，助力中小微企业公平参与创新竞争。

　　今年政府工作报告将小微企业的发展放在重中之重的位置。作为支持小微企业发展的关键公共政策，税收政策同样聚焦小微企业，注重抓住难点，放大亮点。

　　优先安排的增值税留抵税额大规模退税，为小微企业送来“及时雨”。小微企业特殊的脆弱性就在于，即使企业有盈利能力、产品适销对路，但若现金周转不畅、调度不灵，很容易被市场快速淘汰。《中国小微经营者调查2021年三季度报告》发现，2021年第三季度小微企业现金流维持时间平均值仅为2.9个月，资金链紧张是普遍情况。对留抵税额实行大规模退税，退税资金全部直达企业，有助于提振市场信心，缓解小微企业的最直接困难，减少企业的申请成本等。并且，对小微企业不仅要退还增量留抵税额，还要退还存量留抵税额的举措，为未来建立完善的增值税留抵退税制度奠定了基础。

　　增值税和企业所得税的减税政策“组合拳”，给小微企业带来“真金白银”。小微企业由于本身规模、市场份额以及自身经营管理水平等原因，在市场竞争中较大型企业处于弱势。将省级人民政府在50%税额幅度内减征“六税两费”的适用主体，由增值税小规模纳税人扩展至小型微利企业和个体工商户；延长阶段性税费缓缴政策，小规模纳税人阶段性免征增值税；对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税等政策，将极大地促进小微企业发展。

　　在促进科技创新税收政策体系中，对小微企业给予特殊倾斜。小微企业已成为我国经济增长和技术创新的重要引擎，但其创新发展也面临一系列的问题。从《中国科技统计年鉴》公布的数据来看，规模越大的企业产品或工艺创新实现比例更高，微型企业面临的失败率更高：2016年~2019年，微型企业开展产品或工艺创新活动的企业平均为10904家，最终实现产品或工艺创新的企业为8576家，产品或工艺创新实现率为78.64%，而对应的小型企业、中型企业和大型企业的产品或工艺创新实现率分别为82.81%、86.22%和88.96%。今年政府工作报告的一大亮点就体现在对小微企业创新的政策倾斜：加大研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业加计扣除比例从75%提高到100%，对企业投入基础研究实行税收优惠，完善设备器具加速折旧、高新技术企业所得税优惠等政策。给予中小微企业研发费用更优惠的税收政策，有利于弥补中小微企业的天然不足，有利于中小微企业公平参与新产品、新技术和新工艺的竞争。

　　借鉴国际经验，可从以下几方面，进一步增强助力小微企业发展税收政策的精准性。比如，为进一步助力解决小微企业创业初期融资难题，可借鉴美国对投资500万美元以下的小企业永久性减免投资税，且对小企业投资者的税收实施长期优惠的做法，以利于投资者形成稳定的预期。为进一步鼓励小微企业创新行为，可借鉴美国针对小企业所购买的有形动产、计算机软件，以及企业室内装修、暖通系统和安保系统等类似性质的固定资产支出提供税收优惠的做法等，将税收优惠不仅体现在提高加计扣除的比例，亦体现在扩大加计扣除的支出范围。为助力小微企业发展结构优化，对于特定类型的小微企业，比如制造业小微企业，创新型小微企业，大学生、退伍军人、残疾人等创业的小微企业，出口导向型小微企业等，在普惠性税收优惠政策的基础上，可考虑出台更具针对性的政策。

　　（作者：汪德华系中国社科院财经战略研究院研究员，李琼系中南财经政法大学财政税务学院讲师）

本次增值税留抵退税有何不同

作者：田志伟 金圣

　　本次增值税留抵退税改革涉及两个重要变化：一是首次对企业增值税留抵税额存量进行退税；二是增值税增量留抵税额由原先按比例退税改为足额退还。

　　政府工作报告提出，大力改进因增值税税制设计类似于先缴后退的留抵退税制度，今年对留抵税额实行大规模退税。此次增值税留抵退税改革“优先安排小微企业”“重点支持制造业”，对相关企业的发展具有重要意义。

　　增值税对纳税人应税销售额中的增值部分征税，其应纳税额等于销项税额减去进项税额。如果一个企业当期的进项税额大于销项税额，意味着企业负担了超额的增值税，理论上应当为该企业办理增值税退税。但是，为避免不法企业利用该政策骗税，2018年之前，我国实行增值税留抵制度，即若一个企业的增值税进项税额大于销项税额，不对其进行增值税退税，而是将进项与销项的差额留到下一期继续抵扣。

　　2018年之后，随着征管水平的提高，我国逐步试行增值税增量留抵退税制度，即对纳税人新增加的增值税留抵税款按照一定的比例予以退税。之所以不涉及增值税留抵税款的存量，主要出于两方面考量：首先，我国刚试行增值税留抵退税制度，管理手段与制度仍有待进一步完善；其次，增值税留抵税款额度巨大，一步到位的留抵退税制度改革会对我国财政产生巨大压力。

　　本次增值税留抵退税制度改革涉及两大重要变化：一是首次对企业增值税留抵税额存量进行退税；二是增值税增量留抵税额由原先按比例退税改为足额退还。此次改革后的小微企业增值税留抵退税政策也可叫作“增值税留抵全额退税”。

　　“增值税留抵全额退税”直接为企业的运行注入活水。这是因为，增值税税额等于销项税额减去进项税额，进项税额超出销项税额的部分形成留抵税额，因此销项税额相对较小的企业更容易产生增值税留抵税额。而这类企业一般属于经营困难企业，或者特别需要资金支持的初创期企业。因此，“增值税留抵全额退税”对于鼓励企业做大做强、支持困难企业扭亏为盈、助力新创企业降低创业成本具有重要意义。

　　此次改革亦涉及制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业的增值税留抵退税问题。这些行业大多增值税留抵税款金额较大。一方面，科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输行业存在购销税率差。例如服务类行业通常适用6%的增值税税率，燃气、交通运输行业适用9%的税率，而这些行业采购的机器设备、煤炭、汽油等商品往往适用13%的税率，购进商品适用税率高于销售商品，这种税率差异是产生留抵税额的原因之一。另一方面，包括制造业在内，上述行业还可能存在设备投资金额较大、投资回收期较长的情况，容易形成较大金额的留抵税款。加上受新冠肺炎疫情冲击，近年来相关行业的销售额走低，更是加重了留抵税额“趴在账上”的情况。此次改革体现了国家对制造业等重点行业的支持。

　　需要说明的是，长期来看，增值税留抵退税改革对财政资金压力的影响有限。增值税留抵退税与增值税税率下调的政策不同，后者对税收收入的向下压力是持续性的；而增值税留抵退税所产生的影响主要是短期的，是一次性的，不会对未来的财政收入产生显著影响，有望通过刺激经济增长、做大经济总量、扩大税收基础来缓解财政压力。

　　另外，此前我国未曾实行过增值税存量留抵退税政策，留抵退税金额也从未达到如此大的规模，在政策设计与征收管理方面仍需积极探索、妥善安排。如在今年内逐步分批次实现增值税留抵税款存量退税，优先安排小微企业存量留抵退税。根据征管能力合理安排退税申报期。随着税收征管水平的提高，逐步增加增量留抵退税频率等。

　　（作者：田志伟系上海财经大学公共政策与治理研究院副院长，金圣系上海财经大学公共政策与治理研究院硕士生）