《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》要求，国务院审计部门按照党中央要求，深入推进审计全覆盖，按照真实、合法、效益原则，依据法定职责，加大对国有资产的审计力度，形成审计情况专项报告，作为国务院向全国人大常委会提交的年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告的子报告。因此，研究行政事业性国有资产审计的重点和主要内容，归纳审计发现的常见问题类型，对改善行政事业单位内部管理水平，维护国有资产安全完整，提高资产使用效率和有针对性地提出合理有效的审计建议具有重要意义。

　　行政事业性国有资产的概念、属性和职责履行

　　国务院公布的《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称《条例》）规定，行政事业性国有资产是指行政单位、事业单位通过一定方式取得或者形成的资产，包括使用财政资金形成的资产，接受调拨或划转、置换形成的资产，接受捐赠并确认为国有的资产，以及其他国有资产。其他国有资产包括由政府履行支出责任或按照规定使用单位收入购置、建设、征收、征集形成的资产，政府依法设定经营权等形成的资产，依法罚没按规定程序形成的资产，以及历史形成的资产等。

　　《政府会计准则——基本准则》对政府会计主体的资产按流动性进行了分类，包括流动资产和非流动资产，其中非流动资产包含固定资产、在建工程、无形资产、长期投资、公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等。

　　行政事业性国有资产属于国家所有。《中华人民共和国宪法》第十二条规定，社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。国有资产是党和国家事业发展的重要物质基础，行政事业性国有资产要真正发挥作用，为国家机器运转和公共服务供给提供保障，最终要通过具体占有、使用或者支配并为社会提供服务的行政事业单位来实现。

　　行政事业性国有资产直接服务于国家机关和事业单位履职以及基本公共服务的提供，因此各部门及其所属单位行使或管理国有资产必须受到严格监督。《条例》规定，县级以上人民政府审计部门依法对行政事业性国有资产管理情况进行审计监督。审计监督以其独立性、权威性和强制性，实现行政事业性国有资产的审计全覆盖，发挥着不可替代的独特监督作用。

　　行政事业性国有资产审计的重点和主要内容

　　（一）国有资产配置、使用、处置环节

　　一是国有资产配置环节。审查被审计单位国有资产配置是否与单位依法履职和事业发展需要相匹配；是否考虑存量资产情况、遵守资产配置标准；是否结合绩效目标和财政承受能力；是否存在对资产配置重大事项未履行可行性研究和集体决策程序，未按国家有关规定对价值较高的资产进行资产评估，未严格履行资产配置审批程序，违规建设楼堂馆所或未经批准建设办公用房、购置公务用车等情况。

　　二是国有资产使用环节。行政单位是否违规利用国有资产对外担保，利用占有使用的国有资产进行对外投资；事业单位利用国有资产对外投资是否有利于事业发展和实现国有资产保值增值，是否按规定权限和程序进行，是否按规定将对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管；事业单位是否存在违规利用国有资产投资国家产业政策限制和禁止的产业，是否违规购买期货、股票及任何形式的金融投资等；行政事业单位有无自行改变国有资产用途对外投资、出租出借为本单位或他人谋取利益等，接受捐赠的资产是否按照捐赠约定的用途使用；国有资产使用是否充分发挥绩效，是否存在资产利用率低、长期闲置等情况。

　　三是国有资产处置环节。是否严格履行集体决策和审批程序、遵循审批权限处置资产，资产处置是否按照公开、公正、公平的原则进行；对依法罚没的资产是否按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理，罚没资产处置收入是否作为非税收入上缴国库；是否按规定办理国有资产调剂、调拨、划转、交接等手续。

　　（二）国有资产预算管理环节

　　审查是否编制资产配置相关支出预算，是否按照预算管理规定和财政部门批复的预算配置资产，是否存在无预算、超预算购置资产问题；新增资产配置是否与资产存量挂钩，优化资产结构，新增资产需求是否在部门预算中如实反映；国有资产配置是否真正落实“过紧日子”要求，提出科学合理配置的需求；行政事业单位是否存在不计运行成本，盲目追求高标准、高档次，盲目增加资产配置数量和质量等问题；制定新增资产配置预算是否与政府采购工作有效衔接，对纳入政府采购范围的资产是否按政府采购的有关规定执行；国有资产出租和处置等收入，是否按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定管理；是否及时收取各类资产收入，有无多收、少收、不收等情况，是否存在侵占、私分、截留、占用、挪用、隐匿、坐支收取各类资产收入等违规行为；是否在决算中全面、真实、准确反映国有资产收入、支出以及国有资产存量情况；是否按照国家规定建立国有资产绩效管理制度，加强国有资产使用绩效管理；政府投资建设公共基础设施是否依法落实资金来源，防范债务风险，加强预算约束等。

　　（三）国有资产基础管理环节

　　审查是否按照国家规定设置行政事业性国有资产台账、依照国家统一的会计制度进行会计核算，是否存在账外资产；建设项目是否按程序在规定期限内办理竣工财务决算；对已投入使用但未办理竣工财务决算的在建工程，是否按规定及时办理转固手续；是否定期或者不定期对资产进行盘点、对账，出现资产盘盈盘亏的，是否按照财务、会计和资产管理制度有关规定处理，做到账实相符和账账相符；是否按照国家有关规定对转让、拍卖、置换和对外投资的国有资产进行评估；是否按规定对国有资产进行清查；是否对资产清查中发现的账实不符、账账不符情况查明原因、予以说明，并履行审批程序；是否依法及时办理需要办理权属登记的资产，对有账簿记录但权证手续不全的行政事业性国有资产是否提出申请及时办理权属登记；是否按照规定编制、报送国有资产管理情况，建立健全行政事业性国有资产监督管理制度和内部控制制度等。

　　行政事业性国有资产审计案例

　　（一）国有资产出租部分收益未上缴财政，私设小金库

　　审计发现，有的部门单位在出租国有资产过程中，存在私设小金库等违规行为。A部门所属公益一类事业单位B，由于历史原因在原有建筑C的基础上加盖两层房屋，导致国有资产的产权登记面积小于实际建筑面积。B单位按房屋产权证登记面积向财政部门履行国有资产出租手续，并上缴产权登记面积的国有资产出租收入。但B单位实际出租的国有资产面积不仅包括产权登记面积还包括加盖部分建筑面积，其将未履行审批手续加盖部分房屋的出租收入作为小金库使用，用于发放职工福利。

　　究其原因，A部门和B单位及其工作人员财经法律意识淡薄，没有树立依法依规管理国有资产的法治意识。一是B单位产权管理意识薄弱，在资产发生变动时未及时办理产权变更登记手续，未如实向主管部门和资产管理部门报告资产变动情况，固定资产登记房屋面积不实，为违纪违规行为埋下隐患。二是B单位未严格执行资产管理规定，部分国有资产出租未履行审批手续，导致财政部门不能真实完整准确地掌握单位国有资产出租情况，也不能及时纠正和发现存在的问题，部分资产游离于财政部门监管之外。三是A部门作为主管部门未切实履行监督职责，对其所属单位国有资产管理指导、监督不到位，未及时发现存在的问题及风险隐患。四是B单位内部控制机制不健全，内部控制制度执行不到位，资产管理流于形式，存在国有资产流失的风险。

　　（二）国有资产出租协议合同签订时间超过规定年限，未经评估低价出租国有资产

　　审计发现，部分行政事业单位在未按规定履行国有资产出租审批手续的情况下，将其管理的部分国有房屋出租，合同期限在10年至30年范围内，超出“行政事业单位国有资产租赁期限原则上一般为三年，最长不得超过五年”和《中华人民共和国民法典》关于“租赁期限不得超过二十年”的规定。此外，出租价格明显低于市场评估价，存在国有资产收益流失的风险。

　　针对上述问题，分两种情况考虑。一是若国有资产产权明晰，归属部门或其所属单位，要督促有关单位整改，按规定履行国有资产出租审批手续，审批同意后委托有资质的评估机构对租金进行评估，公开招标确定承租方等，严格按规定的租赁期限要求签订合同。二是若国有资产产权存在纠纷，应当区分当事双方的单位性质，以协商解决为主要方式妥善处理。如果协商解决无果，对各部门及其所属单位之间的产权纠纷，可以按照行政裁决的相关法律法规，向本级主管部门或共同上一级政府主管部门提出申请，由主管部门审查决定。对各部门及所属单位与其他非行政事业单位、个人之间的产权纠纷，因超出国有资产领域，涉及非国有单位及个人利益的，可以依照司法程序进行处理。

　　产生此问题的原因主要是部分行政事业单位未严格贯彻执行国有资产管理相关规定，法纪意识淡薄，忽视审批程序，擅自对外出租或合同期满后自行与承租人续签合同。

　　（三）国有资产管理监督不到位，部分资产被违规出租或改建

　　审计发现，部分行政事业单位对国有资产监管不到位，未及时对承租方使用国有资产进行监督检查，相关承租方在未严格履行合同约定、未办理规划许可等手续的情况下，将停车场改造为展览馆、商铺、库房等，在原有建筑基础上进行改建，形成违章建筑或破坏原有建筑等情况。

　　产生此问题的原因主要是部分行政事业单位国有资产监管职责缺失，未及时发现承租方改造原有建筑的情况，未做到对资产使用情况应知尽知，没有切实维护国有资产的公益性、安全性和完整性。

　　加强行政事业性国有资产管理的建议

　　（一）履行主体责任，完善内部控制制度

　　行政事业单位应进一步落实对占有使用国有资产的管理主体责任，实现对行政事业性国有资产的有效管理。各部门要切实履行好本部门及所属单位国有资产的组织管理职责，严格贯彻落实并组织实施资产管理规章制度；加强部门国有资产配置、使用、处置等事项的审核和监督管理 ；督促所属单位按规定缴纳国有资产收益 ；组织实施对所属单位国有资产管理绩效的评价工作。部门所属单位要切实履行好国有资产的具体管理职责，建立和完善内部控制制度，提升管理效能；严格按规定履行国有资产配置、使用、处置及出租、出借、对外投资等事项的审批手续，及时足额收取并缴纳国有资产收入；做好本单位国有资产日常管理工作，确保账实相符、账账相符；提高国有资产利用效率，促进国有资产保值增值。

　　（二）增强法纪意识，明确岗位职责

　　部门及所属单位要充分认识国有资产科学规范管理的重要性，学习落实行政事业性国有资产管理相关政策、法规和制度，提升管理水平，增强主人翁意识，从根本上改变重购置轻管理的错误思想。要建立完善的资产管理组织机构，强化资产管理各个环节的职责分工，做 到责任到人、密切协调配合，建立单位内部相关业务部门之间的监督及制衡机制，形成国有资产管理合力。要建立信息公开制度，积极发挥单位内部、外部共同监督作用，确保国有资产使用更加高效透明。

　　（三）紧密结合预算，加强决算管理

　　规范资产配置支出预算编制，贯彻落实政府“过紧日子”要求，结合资产存量和实际情况，严格按规定和批复预算配置资产。按照政府非税收入和国库集中收缴制度有关规定，加强国有资产出租、处置等收入的管理，行政单位和公益一类事业单位要严格执行“收支两条线”管理，及时足额上缴财政，避免形成账外账和“小金库”，出现脱离财政监管的情况；公益二类事业单位要依法依规将取得的各项出租收入纳入单位年度预算。要在决算中全面、真实、准确反映行政事业性国有资产收入支出及资产存量情况，避免国有资产流失和损失浪费。

　　（四）加强基础管理，提高资产效能

　　部门和所属单位应当按照国家规定设置行政事业性国有资产台账，定期或不定期对资产进行盘点、对账，确保资产信息的全面、准确和完整，防止形成账外资产。要加强在建工程和无形资产管理，避免出现在建工程长期不转固定资产、无形资产未登记纳入核算等问题。对需要办理权属登记的资产应当依法及时办理，避免因权属不清和时间久远引起产权纠纷。对存在纠纷的资产，应当依照法律法规采取协商等方式积极处理，防止推诿扯皮、“新官不理旧账”等情形的发生，避免引起不必要的损失。

　　（五）提升信息化水平，健全监督体系

　　部门及所属单位应当进一步加强行政事业性资产管理信息系统建设，依托资产管理信息系统，建立“全面、准确、细化、动态”的行政事业性国有资产基础数据库，加强数据分析，为管理决策和编制部门预算等提供参考依据。财政部门应定期或不定期对各部门资产管理情况进行检查，同时建立与相关部门的联动机制，共同维护国有资产安全，对造成国有资产流失的行为，严格按照国家有关法律法规进行处罚，必要时追究相关人员的责任。财政部门、主管部门应按规定组织开展国有资产管理的绩效评价工作，注重绩效评价结果的运用。

　　（作者单位系山西省内部审计服务中心）