国务院准备大规模减税 需要决心更需要艺术

2018-10-11 09:43:01作者:范子英来源:侠客岛浏览:146

  要论国庆黄金周最火的热词,“税”当之无愧。

  10月3日,范冰冰“阴阳合同”涉税问题有了最终处理结果,引发民众高度关注;更为牵动人心的则是事关个人和企业税赋的问题。10月7日,财政部部长刘昆在接受采访时,明确提出“还在研究更大规模的减税、更加明显的降费措施”;10月8日,国务院常务会议确定了完善出口退税政策加快退税进度的措施。

  不过,值得细究的是,关注之外,大家的期待似乎却并不高。尤其是今年一季度以及上半年的税收高速增长,使得减税额度与民众预期有了一定程度上的脱节,各界对于减税的“获得感”有所折扣。

  早在今年年初,《政府工作报告》确定了规模达1.1万亿元的减税降费目标,按照目前已经出台的减税措施,实际的减税额度可能超过1.3万亿。可见,中央减税的力度和决心是十分明显的。

  那么,究竟应该怎样减税?什么环节和力度的减税,才能称之为“大规模减税”? 如何在既定减税额度的前提下,最大程度发挥减税对实体经济的刺激作用?今天我们依然请到了财税专家、上海财经大学范子英教授为我们解读。虽然本文专业性相对强,可能不如一般文章易读,但相信读罢可以对税制调整的考量和挑战,有更直观的认识。

  降税率

  从中国现阶段的国情来看,企业税占到中国总税收的90%,因此,减税也一定是以降低企业税负为主要方向。因为它一方面可以有效降低宏观税负,另一方面也能够有助于对冲中美贸易战的负面影响。

  在税种层面,减税的主要方向则应该为增值税和企业所得税。这两个税种占全部税收的62%,只有此二者下降了,才能够称得上“大规模减税”。

  具体怎么实施?

  最简单的方案无疑是降税率,操作层面最容易,减收效应也最明显。今年5月1日,增值税的基准税率由17%降到16%,11%档的税率降到10%。因此,新一轮的“大规模减税”不可避免会涉及到基准税率的下调,当然,还有税率并档。

  如何理解这个税率并档?

  这得从2012年的多档税率谈起。众所周知,此前,服务业的营业税往往是3%或者5%的低税率,如果要转变为增值税税制,则可能带来较大的税负波动。为了更好地进行过渡,于是在原有增值税17%税率之下,新设一些较低的税率,这样一来,就出现了11%和6%两档,即多档税率。

  但是,多档税率也带来了行业间增值税税负的不公平。 由于中国的增值税采用的是“扣税法”,也就是销项减进项,假设一个100万的商品从6%税率行业流向17%税率行业,那么6%税率行业只需要开出6万(100万*6%)的税票,亦即17%税率行业的进项税。但对于17%税率行业来说,如果商品售价200万,他的销项税为34万(200万*17%)的销项税,最终缴纳增值税额为28万(34万—6万)。

  但问题是,其实际增加值只有100万,如果以此来计算,17%行业所需缴纳税额只有17万,上游少缴纳的11万增值税,全部由下游行业给补交了。这样就产生了很大程度上的不合理。因此,这一轮的增值税税率下降,高税率档次的下降幅度要超过低税率档次,以缓解税负的不合理分布。

  例如,增值税基准税率由16%降到14%,10%税率降到9%,6%税率不变。

  另一个需要调整税率的是企业所得税。

  自2007年设置25%的基准税率以来,企业所得税就没有对税率做过调整。当年的税率设定,是考虑到全世界159个国家的平均税率为28.6%,我们设定在25%是有一定竞争力的。但问题是,十多年来,形势一直再变化。事实上,很多国家都对企业所得税税率进行了下调,美国在2017年将企业所得税税率下降至21%,新形势下的中国所得税税率反而没有优势了。

  因此,我国企业所得税的基准税率,可以下调至22%左右。

  改税制

  任何时代的减税,都是与政策目标紧密关联的。虽然降税率能够减税,但却不一定与当下的目标完全吻合。

  如果我们的目的是刺激消费,那么降低增值税税率当然很有用。增值税属于环环抵扣、层层转嫁,最后是把税收附加在商品价格上。在理想的情况下,降低增值税税率,会相应降低最终消费品的价格,从而刺激消费需求,增加内需。

  但是如果目的是为了促进企业经营状况,降低企业所得税率却不一定有预期效果。在宏观经济未明显回暖的时候,只有那些经营状况好的企业,才会有较多的税前利润;而真正需要帮助的企业,利润水平非常低下,甚至多年亏损,这些企业在25%的税率时是不交税的,即使税率下降了,他们的企业所得税也是很少,由此的减税效应也就很小了。

  进一步说,如果“大规模减税”与提振实体经济活力相关,那么,我们就需要在税制的完善上做更多的拓展。换言之,除去降低增值税和企业所得税,还要改革税制。

  首先是可以允许企业向前结转亏损。企业的经营肯定是有亏有盈的,盈利年份缴纳所得税,如果亏损了,按照我国现有的税法,企业可以将亏损结转到以后5年内使用。但是,不允许企业向前结转,也就是不能把之前年份以及缴纳的企业所得税退回。

  但是其他很多国家则不然,不少国家都允许同时向前和向后结转亏损,只是在结转年限上做一些规定。从某种意义上来说,这就是给经营困难企业的一种补贴,有助于企业渡过难关。

  其次是要扩大留抵税额退税的范围。所谓留抵税,就是指当月购进货物多,进项税也就多,库存商品也就多。如果当期进项大于销项,就会出现留抵税金,同时也会有相应多的库存商品。

  企业缴纳的增值税,是销项税减去进项税,当销项税小于进项税时,就产生了留抵税额的问题,也就是说企业当年用不完的进项税,是允许企业在往后的年度内使用的。这等价于企业向政府提供了一笔无息贷款,在实体经济融资困难时,加重了企业的融资负担。2018年,财政部对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业开展了退还留抵税额的政策,取得了良好效果,说明这种政策是有积极作用的。

  最后是开展一些刺激企业投资的税收政策。

  2014年,相关部门针对部分行业推出了固定资产加速折旧政策,2018年进一步加大了该政策的力度,但是从实施效果来看并不明显。一个主要原因是,企业在经济低迷阶段的投资需求是非常少的,同时很多企业的税前利润本来就不多,固定资产折旧仅仅是降低当年的税前利润,对一些民营制造业企业来说,这个政策在经济低迷阶段还用不上。

  考虑到大多数企业都缴纳增值税,可以将所得税的加计扣除政策,借鉴到增值税税制。为了提振企业的投资,特别是民营企业投资,可以允许企业对购进固定资产的进项税进行加计扣除,这等价于给那些投资的企业一笔定向补贴,激励企业增加投资,从而提升经济活力。

  防风险

  减税是有风险的,很多情况下,这种风险还是非常大的。试想一下,如果“大规模减税”带来的是“大规模减收”,同时实体经济又没有明显回暖,“大规模减税”有可能使得中国经济陷入更为尴尬的境地。因此,做好防风险的预案是非常关键的。

  首先是国家财政收入的大幅下降。“大规模减税”要求瞄向最主要的税种,因此减收是必然的结果,如果大幅度下调税率,再叠加了宏观经济形势的新变化,例如PPI(生产价格指数)的下降,那么减收效应是会成倍放大的。

  如果减收的幅度足够大,就需要配合债务发行来填补财力空缺,这样很可能突破现有3%的赤字率,考虑到中国的实际赤字率水平可能更高,不可避免地会增加财政的债务风险。

  其次是部分地区的财政困难加剧。减税的减收效应,在国家加总层面一般不会非常严重,但是一旦落实到某个具体地方,则可能表现的完全不同。同一种减税政策,一些地区可能受影响较小,必然会有一些地方受到非常大的冲击。

  因此,“大规模减税”的一个不可避免的问题,在于部分地区的财政困难会加剧,如果地方收支缺口长时间得不到缓解,那么就会影响地方政府的正常运行,例如影响机关、事业单位人员工资发放。因此,中央财政需要对这些特殊地区的特定风险做好预案。

  第三种风险是地方政府的策略性行为。“大规模减税”是指向某些特定税种,而这些税种的收入往往又是在不同政府层级间共享的,例如目前的增值税收入中,中央和地方各占50%,国家层面的减税政策会直接影响到地方收入,地方政府的激励和行为会相应发生变化,其中一种可能性就是加大征收力度,或者逐步清理原有的税收优惠,这些策略性行为会在很大程度上对冲“大规模减税”。

  说到底,减税不仅是降税率,更是一项值得细琢磨的“艺术”。

  文/范子英 (上海财经大学公共经济与管理学院)

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